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La política pacificadora que Brasil impulsó hace 1 década podría generar lecciones para México y Latinoamérica. Su modelo de las Unidades de Policía Pacificadora destinadas a atacar la violencia derivada de la criminalidad común y organizada trasnacional funcionó cuando estuvo acompañado de programas sociales. Su fracaso, por el abandono institucional

En el contexto regional, Brasil ocupa un lugar privilegiado en materia de criminalidad trasnacional organizada, en un cuádruple sentido: primero, es refugio para traficantes perseguidos, dada su ubicación geográfica (triple frontera), su extensión territorial (tiene frontera real con 10 países), su creciente consumo de drogas ilegales.

Segundo, sirve como importante base de operaciones para el tráfico de drogas hacia Europa; tercero, como base del tráfico de armas para las organizaciones criminales (la triple frontera es el punto principal de paso de armas en América del Sur); y cuarto, como base también de lavado de grandes cantidades de dinero en toda la región (a base de bingos, loterías, piedras preciosas, inmuebles, empresas legales).

En virtud de todo esto, en la prensa regional le llaman “el nuevo paraíso del narcotráfico”. Y es que Brasil empezó siendo “país de tránsito” y hoy es centro de operaciones y consumo, porque las organizaciones criminales pagan con droga el transporte, la corrupción de funcionarios del Estado y todos los servicios que necesitan. Así, abaratan considerablemente sus costos de operación.

Uno de sus grandes factores de influencia son las plantas de productos químicos necesarios (éter, acetona, etcétera) para elaborar la pasta base de refinación de la cocaína, que no existe en Colombia, Perú o Bolivia.

Muy probablemente la organización criminal trasnacional más poderosa es el PCC (Primer Comando de la Capital), que controla todo el narcotráfico en Sao Paulo (11 por ciento del PIB) y varios estados más en Brasil. Está ramificada a toda la región centroamericana, con más de 30 mil integrantes, dentro y fuera de las cárceles.

Su origen es justamente carcelario y su característica es la resistencia carcelaria ante los excesos policiacos, por lo que las cárceles acabaron siendo comandadas por lo reclusos, muchos de ellos adheridos al PCC, desde donde extinguieron a sus rivales criminales (desde 2003) haciéndose del control total en las favelas y otros territorios. Así, extendieron su dominio a empresas gaseras, gasolineras, tiendas, casas de cambio, empresas de inversión financiera, construcción. Con  base en todo ello, el Primer Comando de la Capital ha penetrado el tejido social en Brasil.

Se trata de una organización criminal de estructura compleja, extendida: un verdadero consorcio criminal. Su líder más conocido es Marcos Willians Herbas Camacho, alias Marcola. Un dato curioso: el número de homicidios en Sao Paulo se redujo entre 2000-2016 en 73 por ciento (de 28.1 diarios a 9.5), como producto de la hegemonía de este grupo criminal, más una política eficiente de arrestos en barrios muy conflictivos.

La política pacificadora

En Brasil se ha impulsado el alejamiento de las políticas de “mano dura” para ir a un cambio pacificador originalmente instrumentado. Ello, en el entendido de que una política de pacificación puede tener éxito en un contexto criminal, social y político específico.

Y el ejemplo y la aportación de Brasil a esta grave temática latinoamericana son las Unidades de Policía Pacificadora (UPP), establecidas en Río de Janeiro en 2008, para atacar la violencia derivada de la criminalidad común y organizada trasnacional, dentro y fuera de las favelas (zonas marginales) y como nuevo “modelo de trabajo” de la policía en la comunidad. Igualmente en la perspectiva de afrontar la realización de la Copa Mundial de Futbol en 2014 y los Juegos Olímpicos en 2016, con una política distinta. La apuesta fundamental: crear un nuevo paradigma de relaciones entre la policía y la comunidad.

La parte innovadora consistió en lo siguiente: “el concepto original consistía en crear unidades de Policía Militar conformadas por miembros más jóvenes y con entrenamiento especializado, las cuales entrarían a ‘ocupar’ favelas específicas después de operativos policiales masivos encaminados a rescatar a la comunidad y a expulsar a las bandas de narcotraficantes, bien sea mediante la detención o reubicación a otras zonas. Estas unidades especiales establecerían una presencia de 24 horas y proporcionarían un modelo policial centrado en proporcionar asistencia a la comunidad, replanteando así la imagen de una policía violenta, corrupta y militarista”.

La estrategia fue la siguiente: se entró primero en favelas de pequeño o mediano tamaño en donde el conflicto entre grupos criminales era menor y, por lo tanto, más fáciles de controlar. El objetivo estratégico no era suprimir el tráfico de drogas totalmente (no se consideraba realista), sino eliminar la violencia asociada al tráfico de drogas, liberando así a las comunidades del control criminal armado. Se inició con la creación de unas 10 unidades. He aquí otra innovación.

Las primeras evaluaciones se hicieron en el periodo 2008-2011, considerado exitoso en general: marcada reducción en los homicidios y delitos, y también un aumento en el valor de la propiedad y la actividad económica, tanto en las favelas –donde habían sido implementadas las UPP, la estrategia y los objetivos–, como en las zonas circundantes. Hacia 2015 sumaban 38 unidades con un total de 9 mil 500 policías entrenados al efecto.

Los problemas se dieron en los siguientes años: de 2016 a 2017 hubo un fracaso relativo en su intento de expansión hacia favelas más grandes y conflictivas, en razón de lo cual las UPP reportaron una conducta más violenta que llegó al homicidio de habitantes de las favelas, lo que produjo la aparición de policías asesinados o heridos en zonas en disputa, a manos de narcotraficantes.

Una importante reflexión del primer coordinador de las UPP, coronel Robson Rodrigues, fue que reconoció el error de “suponer que el ocupar”  las favelas iba necesariamente a “pacificar las comunidades”. Algunas evaluaciones más a fondo presentaron las siguientes dos grupos de conclusiones:

  1. La formación proporcionada a los nuevos reclutas nunca fue suficiente para crear un nuevo paradigma de relaciones entre la policía y las comunidades que lograra cambiar la ideología y la práctica de la institución policial. Nuevos reclutas de las UPP eran entrenados con los demás cadetes de la policía por 6 meses, y luego recibían tan sólo 2 semanas de capacitación en relaciones con la comunidad y derechos humanos.
  2. Incluso con el salario adicional que recibían, los policías de las UPP  consideraban que su trabajo era más de trabajador social que policial. A pesar del aumento salarial, las condiciones de trabajo de las UPP dentro de las favelas eran precarias. La recepción de las UPP de parte de las comunidades fue mixta: habitantes mayores sintieron alivio por la ausencia de la autoridad arbitraria de los narcotraficantes, pero los adolescentes y jóvenes resentían lo que consideraban una postura autoritaria de la policía, que intentaba imponer sus normas morales y restringir la expresión cultural.
  3. La expansión de las operaciones de las UPP se dio al mismo tiempo que Río y Brasil entraban en una recesión económica que implicó fuertes recortes presupuestarios, lo que afectó la mejora de las operaciones de las UPP. Más problemático aún, la creación de las UPP como unidades separadas y especializadas hizo poco para cambiar las prácticas de la institución de la policía militar en su conjunto. La violencia policial, particularmente la muerte de jóvenes afro-brasileros, continúa afectando a las comunidades de bajos recursos de Río. Este conjunto de factores debe ser considerado durante cualquier intento de adaptar el modelo de las UPP a otros contextos nacionales.

En suma, se requiere un modelo completo diferente en el manejo de las relaciones con los habitantes que no exprese rastro alguno del modelo policial precedente; un adiestramiento especializado que combine manejo de jóvenes y manejo de adultos, y capacitación propiamente policial para la defensa de su propia integridad física y la de las comunidades, frente a ataques armados de los afectados; pero, además, un esfuerzo de capacitación constante conforme las evaluaciones hechas periódicamente y, probablemente, en forma anual desde una perspectiva multidisciplinaria y manejadas por verdaderos especialistas en cada disciplina. La enseñanza fundamental es la necesidad de crear un nuevo modelo de policía o militar pacificador que sean portadores de un nuevo paradigma en su comportamiento social respecto de la comunidad violentada por la criminalidad.

Pero al lado de esto se requieren también imperativamente programas sociales adecuados al proyecto y programa pacificador, no cualquier tipo de programa de apoyo social, no, sino específicos, implantados por las UPP, no por técnicos de los ministerios de Economía, etcétera, sino por las propias UPP, sin absolutamente ninguna interferencia partidista o de órgano político alguno que no sea el Estado, pero en su mínima expresión. No como estructura de poder, sino como representación social.

En la experiencia brasileña, implícita en el modelo original estaba la idea de que un nuevo conjunto de servicios sociales –salud, educación y capacitación laboral– llegaría a las favelas junto con las UPP para subsanar la carencia o mala calidad de servicios, algo común en las favelas. Desafortunadamente, los programas sociales instrumentados por las UPP o las “UPP Social” nunca despegaron con intensidad, lo cual provocó muchas críticas de parte de la ciudadanía y de funcionarios de la seguridad pública.

Los factores detrás de la debilidad de la UPP Social apuntan a algunas de las deficiencias del modelo de las UPP en su conjunto. Ésta fue también una falla fundamental en la persistencia de los esfuerzos pacificadores, porque las UPP son agentes de paz, orden, progreso, seguridad, cultura de paz y convivencia armoniosa. Y si alguna de esas partes falla se regresa al modelo coercitivo-represivo, que es el que conviene a las organizaciones criminales, porque la violencia criminal es expresión o manifestación material de la ausencia o debilidad de todo eso.

La disputa partidista se entronizó en la UPP Social: la responsabilidad de la instrumentación de la UPP Social fue transferida del estado de Río de Janeiro y al municipio de Río, tras la desarticulación de alianzas y coaliciones partidarias y luego que la distribución de las secretarías tomara prioridad sobre las políticas sociales que las agencias tenían que instrumentar.

Mientras que la coordinación de las UPP se dio siempre desde la Secretaría Nacional de Seguridad Pública, la coordinación requerida para generar programas sociales integrales –entre los funcionarios responsables de la educación, salud y capacitación– fue mal administrada. La transferencia de la jurisdicción del estado al municipio resultó en una pérdida en la continuidad e institucionalización de las políticas, y en una reducción de los recursos disponibles.

Durante los años de la iniciativa de las UPP se dio una constante creación de nuevos programas sociales con nuevos nombres, sólo para ser interrumpidos un par de años después, lo cual revela la naturaleza transitoria de las prioridades sociales de la iniciativa. Las políticas sociales debían haber sido un componente crucial del modelo UPP, pero a medida que la imagen de la policía UPP se deterioró, el municipio de Río quiso establecer una identidad separada. Los programas sociales dejaron de ser iniciativa de programas sociales consolidados, institucionalizados e integrados para complementar las políticas de seguridad. Se escindieron.

Grave falla que debe aprenderse, porque la violencia regresó a las favelas. Un año después de la clausura de los Juegos Olímpicos, hacia finales de 2017, en la favela Ciudad de Dios (con 40 mil habitantes, y que fue modelo para la creación del Proyecto Río 2016) las muertes violentas volvieron a ser noticia, al reportarse 13 asesinatos, con lo que se confirmó que en la ciudad de Río subieron un 23 por ciento del tercer trimestre de 2016 al cuarto de 2017, y han seguido aumentando desde entonces a un ritmo impresionante de 40 por ciento por semana, en general. Además, las muertes a manos de la policía crecieron en 50 por ciento durante el periodo. El número de heridos de bala en la favela Ciudad de Dios aumentó en 95 por ciento, aunque muchos de ellos fueron víctimas de fuego cruzado entre policías y narcotraficantes. Por si fuera poco, el presupuesto para seguridad en dicho estado descendió en 30 por ciento.

El ejército se posicionó para coadyuvar con 8 mil 500 elementos, le llaman el “auge de la delincuencia post-olímpica”. Se informa también que tras 10 años de paz entre grupos criminales se han reanudado las hostilidades entre ellos. Básicamente el PCC y Comando Vermhelo desataron una nueva guerra entre ellos, tanto en las favelas como en las cárceles, aunque entró en acción un nuevo actor “las milicias” creadas por ex policías para disputar territorios a los narcotraficantes.

El escenario se hace más complejo, porque el propio exgobernador de Río, está encarcelado, acusado de corrupción al cobrar millonarias cuotas a constructoras por concesiones de obra. Es la criminalidad oficial que converge con la trasnacional.

El modelo pacificador atraviesa por una severa crisis. ¿Qué necesita para re- funcionalizarse? ¿O estará completamente liquidado?

Jorge Retana Yarto

[ANÁLISIS INTERNACIONAL]