En la última década 26 entidades -principalmente bajo administraciones panistas y priístas- han reformado sus leyes para permitir el desarrollo de proyectos de prestación de servicios públicos por parte del capital privado. Con la aprobación de la Ley de Asociaciones Público-Privadas, concluye el impetuoso esfuerzo de la administración calderonista para otorgar un marco jurídico a la iniciativa privada y que ésta se convierta en un proveedor de obra y servicios públicos permanente
Elva Mendoza/Segunda y última parte
En los últimos 10 años, los gobiernos locales –en su mayoría panistas y priístas– de Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Coahuila, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Zacatecas han reformado su marco jurídico para permitir el desarrollo de Proyectos de Prestación de Servicios (PPS).
Lo anterior significa que en el 84 por ciento del territorio nacional hay leyes vigentes que permiten la asociación de los sectores público y privado para la prestación de servicios y la construcción de obra pública.
Pese a que el presidente Felipe Calderón envió su iniciativa al Congreso de la Unión en 2009 y fue aprobada hasta 2011, al menos, desde 2007 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y su brazo financiero, el Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin), han trabajado en el país para incentivar el esquema en los estados.
En el documento Asociaciones público-privadas para la prestación de servicios. Una visión hacia el futuro, editado por el BID, se especifica que fue a partir de 2007 que el Fomin comenzó a trabajar sobre una iniciativa de cooperación técnica que tiene por objeto apoyar a las “entidades subnacionales” de países latinoamericanos en la “sensibilización” de las autoridades, los empresarios y la sociedad acerca de los esquemas de Asociaciones Público-Privadas; y respaldar la formulación a nivel “subnacional” de marcos legales y regulatorios “adecuados” que fomenten una mayor inversión del sector privado en los proyectos de infraestructura en las entidades.
Bajo el Programa para el Impulso de Asociaciones Público-Privadas en Estados Mexicanos (PIAPPEM), el BID y el Fomin han instrumentado la iniciativa que busca promover entre los gobiernos locales la adopción de “mejores” prácticas y la incorporación de conocimientos actualizados en las áreas técnica, financiera, institucional, reguladora y legal involucradas en las asociaciones público-privadas (APP).
Con ello, cinco gobiernos estatales, indica el Fomin, se han sumado a la iniciativa con igual número de subproyectos que crean o fortalecen sus marcos legales, a la vez que promueven la industrialización y formación de unidades técnicas para la estructuración de las APP, las cuales a su vez identifican carteras de proyectos susceptibles de realizarse mediante asociaciones público-privadas.
Además, el PIAPPEM apoya al Fideicomiso de Desarrollo del Sur-Sureste, mediante el cual se brinda, de manera indirecta, asistencia técnica a los nueve estados que forman parte.
De acuerdo con el anexo “Operaciones del BID en Alianzas Público-Privadas” del mismo documento, el organismo supranacional a través del Fomin y del PIAPPEM han trabajado en el impulso del esquema desde 2008 en el Distrito Federal, Yucatán y Guanajuato; 2009 en Tabasco; y a partir de 2010 en Chiapas.
Presión del BID
Pese al avance en los marcos legales de las entidades de todo el país, el órgano internacional prevé, también en el escrito, la “necesidad” de un marco legal sólido porque los gobiernos subnacionales poseen una calidad crediticia por debajo de la correspondiente a la Federación.
No obstante, agrega que en el caso de México, el esquema ya se encuentra afianzado en el nivel federal, sobre todo si se considera la “probable aprobación” de la Ley de las Asociaciones Público-Privadas.
En noviembre de 2011, David Richard Bloomgarden, especialista líder de la Unidad de Acceso a Servicios Básicos del Fomin, indicó a Contralínea que aunque México tiene una propuesta de ley ante el Congreso que mejoraría el marco regulatorio si se aprobara, no necesita una para hacer proyectos de prestación de servicios o concesiones. “Pueden hacerse con la ley que existe. México desde hace 10 años o más está creciendo en proyectos de [tipo] público-privados que son buenos, se están desarrollando muy bien, pero la nueva ley es una señal al mercado, una definición de las mejores prácticas. Yo creo que es bueno que se apruebe”.
Evaluación del BID
A partir de la evaluación de 19 países de Latinoamérica y el Caribe, el Economist Intelligence Unit –con el apoyo del gobierno de España y el financiamiento del Fondo Multilateral de Inversiones– publicó el estudio Evaluando el entorno para las asociaciones público-privadas en América Latina y el Caribe. Infrascope 2010.
Éste analiza, entre otras variables, el marco legal y normativo para los proyectos de concesión en los países de la región. En una escala de 0 a 100, donde 100 representa el entorno ideal para las APP en materia normativa, Chile ocupa el primer sitio, seguido por Perú y Brasil, mientras que México, con 56.3 puntos se colocó en el cuarto escalafón.
De acuerdo con el documento, desde 2009, cuatro de los 19 países evaluados han reformado su marco normativo en materia de proyectos público-privados. México es uno de ellos.
El estudio indica que el país reformó su ley en materia de compras y obras públicas para “mejorar los procesos de concurso e introducir opciones de arbitraje concretas para resolver litigios”. Los cambios “facilitan” los proyectos de prestación de servicios, el principal mecanismo mexicano para establecer contratos a largo plazo para el suministro de infraestructuras con pagos diferidos por parte del Estado.
Además de México, Chile y Panamá también modificaron su legislación y Guatemala publicó una ley específica de las APP en abril de 2010, para los proyectos de concesión en el sector de transporte y energía. La ley guatemalteca “establece condiciones claras para compensar al sector privado y proteger sus intereses al renegociar los proyectos. Crea un marco común para todos los proyectos de infraestructuras de transporte”.
Sobre el caso mexicano, el documento añade que el sistema institucional para las APP está “muy fragmentado”, esto debido a que no existe ninguna dependencia que establezca políticas y supervise todo el sistema. No obstante, reconoce que desde 2009, el gobierno de Calderón modificó las leyes existentes para facilitar los proyectos público-privados y propuso una nueva ley al Congreso.
“El Plan de Inversión en Infraestructura 2007-2012 de México contempla un papel significativo para la inversión privada en el financiamiento de proyectos y ha identificado cientos de posibles proyectos. Desafortunadamente, las limitaciones fiscales impiden el progreso del plan, lo que sumado a la falta de estudios técnicos y a obstáculos regulatorios, ha causado demoras…”
Dicha ley, señala el BID en Infrascope, mejoraría significativamente el marco normativo de las APP. Al definir un nuevo tipo de contrato a largo plazo, establecería claramente que el riesgo comercial que corra el Estado deberá establecerse explícitamente en la documentación del concurso y en el contrato de cada proyecto, y facilitaría además los ajustes en los contratos cuando deban realizarse como consecuencia de intervenciones de autoridades gubernamentales que afecten negativamente los proyectos, también de lamentarse de que la ley, hasta septiembre de 2010, aún no había sido aprobada.
Frente a la persistencia del BID y el Fomin, en la aprobación de la ley que hasta ese momento estaba en discusión, Contralínea cuestionó a los funcionarios:
—En México la ley no se ha aprobado porque hay resistencia. Hay quienes dicen que es una forma de privatizar
—Yo no sé los específicos, pero un debate es algo bueno, porque siempre en los proyectos público-privados hay cuestiones, es privatización […] es impacto fiscal […] Yo no sé los detalles del debate en el Congreso. No es un asunto importante –indicó entonces Bloomgarden.
— Eso lo vemos en muchos países. Hay muchos temores que surgen por la falta de conocimiento. El debate es bueno para sacar a relucir de qué se trata una ley, de ventilarlo y de tener transparencia –agregó Steven Puig, vicepresidente del Sector Privado del BID.
En ese contexto, Mario Di Costanzo Armenta, diputado federal del Partido del Trabajo y opositor de la Ley de Asociaciones Público-Privadas, señala el “interés” y el papel del BID en la aprobación de la ley: “Sí, claro, y presiona mucho, y lo hace porque es también una manera de canalizar recursos, de hipotecar a los países”.
El golpe
Con 289 votos a favor y 54 en contra, el 13 de diciembre de 2011, los diputados federales aprobaron la Ley de Asociaciones Público-Privadas, y el 14 de diciembre los senadores votaron a favor del proyecto de Ley.
La iniciativa –que había enviado Felipe Calderón en 2009 al Pleno de la Cámara de Senadores para expedir la Ley de Asociaciones Público-Privadas– también reforman, adicionan y derogan disposiciones de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas; de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; de la Ley de Expropiación; de la Ley Agraria; de la Ley General de Bienes Nacionales, y del Código Federal de Procedimientos Civiles.
Lo que se traduce, indica Víctor Javier Ampudia, economista y asesor parlamentario de la diputada Ifigenia Martínez Hernández, integrante del grupo parlamentario del Partido del Trabajo, indica que esto se traduce en “Un golpe múltiple”.
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