Mientras el Ejército preserva una buena parte de las prerrogativas adquiridas durante cerca de siete décadas de régimen priista, toda la arquitectura institucional mexicana a su alrededor está cambiando rápidamente: la ciudadanización del IFE, la aprobación de la Ley del Derecho a la Información, la aparición de mayorías parlamentarias opositoras al Ejecutivo, las sucesivas reformas al Poder Judicial y, lo más importante en el contexto del presidencialismo mexicano, la alternancia partidista en la presidencia de la República.

Sin embargo, el rezago militar es evidente: las bases jurídicas de la arquitectura institucional militar se escribieron en el siglo XIX y su origen proviene de las leyes emanadas de las antiguas cortes de Cádiz, en España. Ese anacronismo vigente aún en la Constitución mexicana permite que se siga hablando de castillos y fortalezas, como los lugares donde, en tiempos de paz, el Ejército debe cumplir sus misiones de disciplina militar.

Ha habido, sin duda, reformas al marco jurídico y sistemas de organización de las Fuerzas Armadas mexicanas, pero el alcance de éstas ha sido menos que significativo.

La actual división territorial en zonas militares, por ejemplo, fue una medida del presidente Calles dirigida a consolidar al Ejército mexicano como una institución nacional que debía imponerse sobre todas las fuerzas castrenses, milicias y caudillos militares que abundaron en la etapa revolucionaria. Actualmente no existen ejércitos locales y el riesgo que presentan los grupos insurgentes como el EZLN o el EPR no constituye ninguna amenaza real a la estabilidad de la sociedad y el Estado mexicanos.

Foto: Fernando Luna Ejército... reforma pendiente

No obstante, los cambios relevantes en las Fuerzas Armadas ocurren sin que haya un debate público o legislativo adecuado: su división territorial militar, aérea y naval ha sido reestructurada. En los cinco años que transcurrieron desde el levantamiento indígena de 1994, el Ejército pasó de 37 a 44 zonas militares.

Las Fuerzas Armadas cuentan con más de 238 mil efectivos, el doble de hace dos décadas. Entre 1988, el último año del gobierno de Miguel de la Madrid, y 2002, el segundo de Vicente Fox, las Fuerzas Armadas incrementaron sus efectivos en 25 por ciento.

El destino inmediato de las Fuerzas Armadas va unido a la tendencia internacional de convertir a las grandes unidades militares convencionales en grupos reducidos de despliegue rápido, más capaces de enfrentar las llamadas nuevas amenazas a la seguridad nacional: insurgencia, narcotráfico, terrorismo y delincuencia organizada.

La estrategia militar mexicana contra las amenazas de orden interno implica la formación de grupos de fuerzas especiales, aerotransportadas, aeromóviles y anfibias, que emulan el modelo estadounidense y tienden a convertirse en fuerzas de intervención rápida.

Estas tropas especializadas integran el núcleo principal de combate contra el narcotráfico y la insurgencia armada y constituyen una de las vías más importantes de transformación de las Fuerzas Armadas. La necesidad de efectividad y eficacia en el cumplimiento de estas misiones ha implicado que el nuevo profesionalismo militar requiera mayores espacios de autonomía relativa.

La descentralización de la logística, del entrenamiento y de las operaciones militares anuncia un periodo de mayor autonomía con espacios más reducidos de intervención civil.

Foto: David Cilia Las fuerzas armdas aumentaron un 25% sus efectivos entre 1988 y 2002

Así, las prerrogativas militares importantes que provienen de los gobiernos priistas anteriores subsisten en el gobierno actual. Según Marcos Pablo Moloeznik, investigador de la Universidad de Guadalajara, entre estas prerrogativas se encuentran las siguientes:

Las Fuerzas Armadas coordinan el funcionamiento y planifican el desarrollo del sector defensa, controlan el comportamiento de las instituciones militares, gozan de autonomía en la administración de recursos y en el ejercicio del gasto militar, participan en el gabinete de seguridad nacional, deciden a discreción la comparecencia de los titulares de la Defensa y la Marina ante el pleno del Congreso de la Unión, así como la promoción de jefes y mandos militares.

Sigrid Arzt, especialista en Fuerzas Armadas, añade que las prerrogativas incluyen la capacidad de eludir la licitación de obras y servicios públicos, definir la doctrina militar, mantener a mandos castrenses en activo como titulares de las secretarías de la Defensa y Marina, delimitar qué información militar es de carácter abierto o confidencial, lo mismo que las prioridades de la educación militar.

La justicia militar: una prerrogativa castrense
Quizá la prerrogativa militar que ninguno de los dos especialistas menciona es la justicia militar: en el sistema de impartición de justicia militar mexicano, el secretario de la Defensa Nacional tiene la facultad de nombrar a subordinados en activo como jueces, fiscales y abogados defensores militares. Todos forman parte de la cadena de mando.

Se trata en realidad de un micro poder judicial subordinado a una dependencia del Poder Ejecutivo. El sistema de impartición de justicia se arroga la exclusividad de juzgar a militares, aunque las víctimas de sus delitos hayan sido civiles, como es el caso de las violaciones a los derechos humanos.

Los especialistas coinciden en calificar las prerrogativas militares como uno de los riesgos más importantes en la consolidación democrática.

El chileno Felipe Agüero, por ejemplo, afirma que, en muchos casos, las Fuerzas Armadas en América Latina no han sufrido cambios sustanciales a pesar del inicio de los procesos de consolidación democrática. Ejemplos de lo anterior, agrega, podrían situarse en los intentos de golpe militar en Venezuela o en la amalgama autoritaria de Fujimori y los militares peruanos.

Alfred Stepan, teórico estadounidense de las relaciones civiles-militares, apunta el riesgo de que las instituciones militares conserven las prerrogativas obtenidas en los regímenes autoritarios y eleven sus niveles de contestación cuando se intente reducirlas en un contexto de democratización. El máximo nivel de contestación es, sin duda, el golpe militar, la deposición de los líderes civiles y la imposición de la justicia militar a toda la sociedad.

Las instituciones militares fuertes y autónomas pueden bloquear entonces los intentos de reforma de las cortes militares. Sin embargo, esta fuerza y autonomía, dice un estudio reciente del estadounidense Anthony W. Pereira, provienen de la habilidad para cubrir el uso autoritario de la justicia militar con las bases de la tradición jurídica y, por otra parte, del apoyo de partes del Poder Judicial y del Poder Legislativo que se convierten en los defensores del status quo militar.

Según Pereira, la literatura académica latinoamericana sobre la transición ofrece tres perspectivas de explicación de este fenómeno.

La primera enfatiza el peso del legado autoritario.
Esta tesis sostiene que la profundidad de los legados autoritarios y la continuidad de las relaciones civiles-militares prevalecen sobre los cambios políticos del régimen experimentados durante la transición.

Según esta tesis, la reforma institucional que limite las prerrogativas militares será muy difícil y usualmente imposible. En esta perspectiva, la reforma al sistema de justicia militar será improbable.

La segunda aproximación subraya la voluntad de los actores de la transición. Este punto de vista destaca que, en un primer momento de la transición, los actores políticos eligen preservar los arreglos y prácticas institucionales característicos del autoritarismo porque así conviene a sus propios intereses.

En el largo plazo, las transiciones convergerían en el fortalecimiento del control civil y la disminución de las prerrogativas militares.

La tercera tesis se inclina por el modo de la transición. Ésta tiene que ver con la identidad de las élites políticas y las formas que adoptan para controlar la transición. La primera forma puede ser la transición pactada, dirigida por aquellas élites que provienen de los regímenes autoritarios.

La segunda hablaría de la transición gradual, vía la liberalización electoral. Mientras que la tercera sería una transición por ruptura, que seguiría al colapso del viejo régimen autoritario. La reforma democrática de las instituciones militares, y en especial de la justicia castrense, sólo sería posible en el último modo de transición.

La transición mexicana
La alternancia en el poder político produjo a un comandante supremo de las Fuerzas Armadas que provino de la oposición política y no del PRI. Este hecho nuevo en 70 años puso a prueba a la institución militar, pues se quería saber si los militares eran fieles al viejo sistema político o lo eran a las leyes e instituciones democráticas. Los hechos demostraron que persistió la lealtad militar a la institución presidencial.

Sin embargo, la permanencia de los mecanismos de relación vertical entre civiles y militares en México prevaleció como la hipótesis más probable. Esto significa que habría sido casi lo mismo si el presidente de la República y a la vez comandante supremo de las Fuerzas Armadas fuera o no de la oposición. Las relaciones de tipo horizontal seguirán limitadas a ciertas esferas medias del Poder Ejecutivo y excluirían parcialmente al Poder Legislativo y Judicial; no se diga ya a la sociedad civil.

Ninguna fuerza política nacional se ha mostrado inclinada a extender la alternancia en el poder civil hacia una reforma de las Fuerzas Armadas. Existen evidencias suficientes que respaldan la hipótesis de que el desarrollo militar mexicano seguirá contando con un margen de autonomía relativa muy importante sin que esté necesariamente en concordancia con resto del desarrollo institucional mexicano.

Foto: David Cilia Justicia militar, ingentes prerrogativas

Fox parece convencido de la conveniencia de mantener intacto el viejo marco jurídico de las Fuerzas Armadas, lo que podría significar que la justicia militar no entrará dentro de ningún intento de reforma del Estado.

Las Fuerzas Armadas mexicanas entraron al proceso de transición política con una fuerza institucional considera ble, una dosis importante de autonomía relativa y una cantidad significativa de prerrogativas.

Esta condición de fuerza institucional se logró gracias al apoyo resuelto de las élites políticas mexicanas, principalmente del PRI y el PAN y parcialmente, del PRD, lo que semeja la transición pactada descrita por Pereira.

La composición actual del Congreso impide que en estas circunstancias políticas ocurra una reforma exitosa del marco jurídico de las Fuerzas Armadas. No se advierte en el panorama ninguna posibilidad realista de reformar la justicia militar.

A diferencia de otros países latinoamericanos, la Constitución mexicana prohíbe expresamente que los civiles sean enjuiciados por la justicia militar. Además, la Carta Magna obliga a que el Poder Judicial ventile los casos en que los civiles resulten perjudicados por alguna acción militar.

Sin embargo, es importante destacar que la absorción de la justicia militar de los casos de abuso grave contra los derechos humanos de los civiles constituye un riesgo muy elevado y costoso para un país donde la transición aún no ha logrado abatir la impunidad, sobre todo de los crímenes cometidos en el pasado contra disidentes políticos.

México está rodeado de experiencias disímbolas. A pesar de un proceso de reforma a la justicia militar en curso, Estados Unidos creó tribunales militares para enjuiciar en forma sumaria a presuntos terroristas después de los atentados del 11 de septiembre.

Canadá concluyó recientemente una reforma con la creación de tres nuevas posiciones en fiscalía de la justicia militar, independientes de la cadena de mando; clarificación de los roles y responsabilidades de todos los actores de la justicia militar; separación de las funciones de los jueces, de la defensa, del fiscal; fortalecimiento de la rendición de cuentas de la justicia militar; creación del ombudsman militar y la eliminación de la pena de muerte.

México tiene a su alrededor muchos espejos. Los sistemas de justicia militar están sufriendo profundas transformaciones y cada día es más difícil que un país evite el impacto de nuevas doctrinas militares.

Habría que pensar en cómo lograr unas fuerzas armadas con mentalidad y bases jurídicas apropiadas a los retos del siglo XXI y, al mismo tiempo, más acordes con los procesos de consolidación democrática.

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