Discretamente y sin ser ratificados por el Senado de la República, durante el sexenio del presidente Vicente Fox fueron suscritos 55 acuerdos ejecutivos con gobiernos extranjeros, organizaciones y agrupaciones internacionales.
Contra lo que establece la Constitución mexicana, esa práctica del Ejecutivo federal fue usual y ningún miembro del Senado denunció el desdén desde el poder legislativo en un ámbito que le atañe por mandato constitucional.
Una revisión de la temática de esos acuerdos, proporcionados por una solicitud al Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), revela que aspectos delicados para la seguridad nacional, como la seguridad fronteriza, el control del abuso de drogas, la trata de mujeres y menores, el equipamiento extranjero para actividades arqueológicas, entre otros, no pasaron a revisión del Senado.
Es decir, las dependencias del gobierno federal soslayaron la facultad del Senado en materia de política exterior, tal como lo establecen el artículo 76, fracción 1, y el artículo 133 de la Constitución y de la Ley de Tratados (artículos 1 y 2), los cuales dictan que todo tratado celebrado por el Ejecutivo Federal deberá ser ratificado por el Senado.
El más de medio centenar de acuerdos ejecutivos firmados en el gobierno de Vicente Fox, entre diciembre de 2001 y junio de 2006, involucran a la Secretaría de Gobernación (a través del Instituto Nacional de Migración), Sagarpa (por medio de la Comisión México-Americana para la Erradicación del Gusano Barrenador del Ganado), Semarnat, Secretaría de Energía y la Secretaría de Economía, con Estados y organismos extranjeros.
Cada uno de esos acuerdos fue estructurado desde la Secretaría de Relaciones Exteriores, a través de las direcciones de Protocolo, de Protección, de Asuntos Consulares o de Asuntos Culturales.
Senado fuera
Preocupa esa omisión deliberada al órgano legislativo, en virtud de que una vez que el Ejecutivo ha firmado instrumentos internacionales y el Senado procede a su ratificación, estos adquieren el rango de ley suprema de toda la nación.
De hecho, la Suprema Corte de Justicia, al efectuar la interpretación al artículo 133 constitucional, dictaminó que en el sistema jurídico mexicano los Tratados Internacionales se ubican en un plano de jerarquía por encima de las leyes federales, y en segundo plano respecto de la Constitución.
Así se sustentó en la Tesis número P. LXXVII/99, página 46 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999, Novena época.
Acuerdos con ONU y OEA
El gobierno mexicano suscribió nueve acuerdos ejecutivos con la Organización de Estados Americanos (OEA). Entre ellos los relativos a la celebración de conferencias internacionales, como la de Financiación para el Desarrollo (Nueva York, 25 de enero de 2002) o la coordinación para la Reunión de la Comisión Interamericana de Puertos (30 de julio de 2003).
En esos dos casos habría sido fundamental la opinión de los miembros del Senado.
El 13 de agosto de 2003 se firmó el acuerdo con la organización regional para celebrar la segunda reunión de ministros y autoridades de alto nivel responsables de políticas de descentralización, gobierno local y participación ciudadana a nivel municipal en el hemisferio (13 agosto de 2003). Se ignora qué sector de la sociedad mexicana participó en esa ocasión.
La cancillería diseñó, el 10 de octubre del 2003, el Acuerdo que México firmó con la OEA para la Conferencia Especial sobre Seguridad y la Conferencia para firmar la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción. ¿Qué dependencia cumplirá con ese acuerdo y qué compromisos asumió nuestro país en este ámbito? Se ignora.
Otro acuerdo lanza un velo de secrecía sobre el alcance de los pactos establecidos entre empresarios de México y Estados Unidos. Se trata del Segundo Taller Empresarial en el Marco de la Sociedad para la Prosperidad entre México y Estados Unidos, del 12 de mayo de 2004. Cabe subrayar que diez meses después, en marzo de 2005, los mexicanos conocieron el efecto del acuerdo anterior. Se trató de la firma en Waco, Texas, de la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (ASPAN), entre los gobiernos de México, Estados Unidos y Canadá.
Esa alianza estratégica tampoco fue sancionada por el Senado de la República, a pesar de que involucra aspectos de seguridad nacional.
El Memorándum de entendimiento entre México y la OEA para el establecimiento del Fondo Mexicano de Cooperación con América Latina y el Caribe, firmado el 11 de noviembre de 2004, es otro acuerdo ejecutivo en materia económica cuyos compromisos no se delimitan y tampoco requirió la aprobación de los senadores.
De igual manera, los acuerdos ejecutivos suscritos por México con la Organización de Naciones Unidas (ONU) Alimentación (FAO), desdeñaron al Senado de la República. Tal fue el caso del suscrito el 25 de enero de 2002, sobre las disposiciones para celebrar la Conferencia Internacional sobre Financiación del Desarrollo (Nueva York). A pesar de tratarse de un asunto primordial para el desarrollo de nuestro país, ese acuerdo fue estructurado desde la cancillería.
La reiterada omisión de los legisladores se convirtió en un ritual. El 5 de abril de este año, México firmó con la ONU/FAO el acuerdo para celebrar la Décimo Sexta Reunión del Comité del Codex sobre residuos de Medicamentos Veterinarios en los Alimentos. Aunque ese tema concita a todos los sectores (salud, educación y hasta protección civil) en países del llamado primer mundo, en México no ameritó siquiera la revisión de los huéspedes de la Casona de Xicoténcatl
Atrae la atención el acuerdo ejecutivo con Japón del 31 de mayo de 2002. Tres años antes de que se concretara el Acuerdo de Libre Comercio con esa nación, las autoridades mexicanas acordaron la firma del Acuerdo para la Ejecución del Proyecto de Consolidación y Equipamiento para las Actividades Arqueológicas en Monte Albán, Palenque, Teotihuacán y otras Zonas Arqueológicas, que se formalizó en la ciudad de México.
Aunque el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) participó en la redacción y firma, ningún legislador conoce el monto de los recursos económicos, humanos y materiales aportados por Japón para ese proyecto de consolidación y equipamiento. De nuevo aquí el Senado no fue requerido.
Fronteras secretas
Varios acuerdos ejecutivos atañen a la seguridad fronteriza con Guatemala, y seguramente significan aspectos sustantivos de la política exterior mexicana con ese vecino, como revela el Memorandum de Entendimiento en Relación con la Cooperación para Resguardar la Seguridad en la Frontera entre los dos países, del 13 de junio 2002.
De igual manera se pasó por alto la responsabilidad de los senadores cuando el 9 de junio de 2002 se firmó el Memorándum de Entendimiento con Guatemala en materia de Derechos Humanos de Migrantes.
Ese vicio se reeditó en el Acuerdo para la Protección de las Mujeres y los Menores de Edad Víctimas de la Trata y Tráfico de Personas en la Frontera México-Guatemala, del 23 de marzo del 2004 y que, obviamente se completó con otro memorándum con ese país en materia de Atención a Comunidades Nacionales en el Extranjero, del 29 de mayo de 2006.
Pero no todos los acuerdos ejecutivos con países centroamericanos se limitan a la protección de sus ciudadanos. Otros más avanzan hacia la complementación económica entre México y esa región en materia económica y de energía, como el suscrito el 9 de junio de 2003, simultáneamente con Guatemala y El Salvador, en materia de comercio y transporte de gas natural.
Acuerdos Estratégicos
El gobierno del presidente Vicente Fox se comprometió a acatar las disposiciones de los acuerdos ejecutivos que firmó en materia de control del abuso de drogas con la Comisión Interamericana de ese rubro, el 22 de septiembre de 2003, sin que sus términos fueran sancionados por el Senado de la República.
Conducta similar se siguió cuando se firmó, el 27 y 29 de septiembre de 2004, el Acuerdo de sede para la Décimo cuarta Reunión de Jefes de Organismos Nacionales Encargados de Combatir el Tráfico Ilícito de Drogas (HONLEA), América Latina y el Caribe. Se desconoce si la Procuraduría General de la República, dependencia encargada de implementar los resultados de tal reunión, pensó en someter los compromisos asumidos por México a la opinión del Senado.
De igual manera, al firmar el 18 de agosto de 2003, con Estados Unidos y la Agencia Internacional de Energía Atómica, la celebración en México del Curso Regional de Capacitación sobre Protección Física de las Instalaciones y los Materiales Nucleares, no se consideró la competencia del Senado, sólo la de la Secretaría de Energía.
Del total de 55 Acuerdos Ejecutivos, 13 de ellos atañen a la supresión de visas para titulares de pasaportes diplomáticos y oficiales. Se trató de acuerdos con los gobiernos de Vietnam, Lituania, Letonia, Armenia, Serbia y Montenegro, Eslovaquia, Estonia, Hong Kong, Belice, Argelia, Pakistán, Bulgaria e India.
Además, la cancillería suscribió seis acuerdos bilaterales para otorgar permisos de trabajo a favor de cónyuges e hijos de misiones diplomáticas y consulares con Nicaragua, Países Bajos, Argentina, Perú, Nueva Zelanda y el Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT).
Informar al Senado
Entrevistado al término de su gestión como diputado federal por el Partido de la Revolución Democrática, el aspirante a senador de la República en la LX Legislatura, Pablo Gómez Álvarez, dio su opinión de lo que debe hacer el Poder Legislativo en torno a esos acuerdos legislativos.
“El Legislativo tiene muy poco que hacer, porque la Constitución dice que el Senado debe discutir la política exterior ¿Qué quiere hacer? Sacamos una ley de Procedimiento (en la LIX Legislatura) para la integración de acuerdos comerciales, que busca básicamente tener informado al Senado de qué se está haciendo, para que no le lleguen las cosas de improviso y que los senadores puedan emitir sus puntos de vista”.
Consideró que el Ejecutivo debe entender que un tratado no se dará sólo porque lo firmó. De ahí la Ley de Procedimiento “y eso es lo único que se pudo hacer”. El legislador señaló que debe definirse qué significa 'discutir la política exterior' y hasta dónde las opiniones del Senado tienen que ser vinculatorias.
Esa es la tarea de la próxima Legislatura. “Espero que se haga esa modificación legal, para que el Senado tenga y exista claridad en cuanto a su atribución en política exterior”, concluyó Gómez Álvarez.
Controlar la constitucionalidad de los acuerdos internacionales
El académico en derecho parlamentario y constitucional, Ernesto Román Galán, explica que dentro de las asignaturas pendientes, hace falta revisar el artículo 133 de la Constitución que señala el rango que deben tener los tratados internacionales, así como la Ley para la Celebración de Tratados, y establecer un control previo de la constitucionalidad de los tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano con otros países.
Advierte que en otras ocasiones se han celebrado tratados internacionales que pudieran lesionar a la Constitución y que, una vez aprobados y que entran en vigor, se reforma la Carta Magna con las leyes.
Explica que la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció en 1999 una jurisprudencia al respecto. Definió el rango de los tratados internacionales dentro de nuestro ordenamiento jurídico. Es decir, se encuentran en un segundo plano después de la Constitución pero por encima de las leyes federales.
En los acuerdos ejecutivos, el Senado debería darles vista porque forman parte o derivan de los compromisos plasmados en esos instrumentos internacionales. Al no ser suficientemente transparentes, existe una deficiente visión del Senado en materia de política exterior puesto que no existe ni el control previo de los tratados internacionales ni su evaluación, ni su seguimiento.
“Eso ha sido un aspecto muy importante que estos más de 500 tratados internacionales que México ha celebrado o ratificado o modificado en esta administración”, sentencia el también catedrático de derecho internacional de la UNAM.
Apunta que la Constitución señala que son facultades exclusivas del Senado, el analizar la conducción de la política exterior del Ejecutivo Federal. Independientemente del informe que anualmente presenta al Congreso, debe presentar uno específico con el análisis de la conducción de la política exterior y el Senado debe pronunciarse al respecto.
Sin embargo, ni la Constitución ni la Ley Orgánica del Congreso señalan que el Legislativo -en este caso el Senado- pueda emitir algún punto de vista, observación o moción al presidente. Esta es una laguna en la que actualmente vivimos.
El Senado tampoco participa activamente en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo del Ejecutivo Federal en materia de política exterior. Por esta laguna, el Legislativo queda como simple espectador.
Finalmente, la organización de un acuerdo ejecutivo forzosamente debe conllevar un ejercicio presupuestal. ¿Cómo se acuerda el gasto de ejecución y de la participación de diversas entidades para el cumplimiento a esos acuerdos? Pregunta el especialista.
“Ese gasto ¿cómo se reporta? ¿Cómo se controla? ¿Se ejerce discrecionalmente o se ejercen las partidas correspondientes con el debido conocimiento previo del Congreso? Ese es un aspecto importante y creo que corresponderá a esta Legislatura, al Senado de la República en particular, hacer una reforma constitucional que permita la conducción de las relaciones exteriores, sin menoscabo de las facultades del presidente de la República, observa el experto. |
| |
Publicado: Octubre 2a quincena de 2006 | Año 5 | No. 66
|
Baja California 
