Por primera vez, la Auditoría Superior de la Federación, órgano de fiscalización y vigilancia del Congreso de la Unión, investiga la constitución, operación y financiamiento de casi 200 fideicomisos públicos que fueron creados en la clandestinidad por el gobierno federal y cuyos fondos nadie conoce
La complejidad con la que el gobierno federal maneja sus recursos a través de la creación de fideicomisos, obligó a que el máximo órgano de control y fiscalización del Congreso de la Unión dirigiera sus auditorias hacia estas figuras jurídicas, de las que secretarías de Estado y organismos descentralizados se han aprovechado para disponer de recursos públicos, pero sin rendir cuentas a nadie amparados en el secreto fiduciario.
De hecho, el Poder Legislativo y la Auditoria Superior de la Federación (ASF) desconocen el universo exacto de los fideicomisos, fondos, mandatos públicos y privados que, en muchos casos, no rinden cuentas y se niegan a proporcionar información.
Mediante la figura del fideicomiso es posible separar bienes de un determinado patrimonio y afectarlo de manera discrecional para un fin específico. En teoría jurídica, los activos de un fideicomiso nunca se mezclan con quien los administra y sólo pueden movilizarse de acuerdo con la instrucción de quien lo crea.
El fideicomiso permite, al mismo tiempo, una administración de activos con gran seguridad en términos de protección contra terceros. Además, goza de un alto nivel de confidencialidad, pues se encuentra protegido por el secreto fiduciario.
Esta característica, de hecho, ha permitido que mediante la constitución de fideicomisos no sólo se resguarden procesos administrativos sino cuantiosos recursos que no forman parte de la Hacienda Pública.
Por ello, la ASF se dio a la tarea de revisar los procedimientos y acciones de la administración pública federal y de los “entes” públicos autónomos, dada la complejidad de las operaciones como es el caso de la constitución de empresas de participación estatal mayoritaria, fideicomisos y organismos descentralizados, el otorgamiento de concesiones, permisos, licencias y cesiones de derechos así como las operaciones de saneamiento financiero, la canalización de recursos vía subsidios o transferencias.
Con estas revisiones, asegura la ASF, se buscó constatar el cumplimiento de la normatividad aplicable en la operación de fideicomisos, a través del análisis de la información financiera que debe reflejar la administración de “cuantiosos recursos federales”.
El problema, sin embargo, es que la ASF se enfrentó a la negativa de las instituciones bancarias de segundo piso que han sido responsabilizadas de la administración de dichos fideicomisos, para entregar información sobre la operación y la custodia de los recursos de dichos fideicomisos. Por ello, la ASF considera que, en el caso de los fideicomisos, la falta de información oportuna opera en contra de la objetividad en la evaluación del cumplimiento de los programas y de la transparencia en la rendición de cuentas.
Fobaproa
Considerado el rey de los fideicomisos, el instrumento que guarda celosamente los secretos del rescate bancario, se encuentra constituido en el Banco de México y su administración forma parte de la información reservada por el Instituto Central, bajo la garantía del secreto fiduciario y bancario.
La ASF encontró irregular, además, que la administración y cobranza de la cartera adquirida por el Fobaproa se efectúe mediante fideicomisos constituidos en la división fiduciaria de cada banco (Banamex, BBVA, Bancomer, Banorte y Bital), en las cuales los propios bancos actúan como fideicomitentes y fiduciarios y el Fobaproa como fideicomisario.
Además, los flujos que genere la cartera por amortizaciones, intereses y recuperaciones de capital se deberán reintegrar al Fobaproa que, a su vez, los utilizará para amortizar el monto de su pagaré. La ASF no contó con la evidencia documental que permitiera comprobar el cumplimiento de las cláusulas referentes a la constitución de los comités técnicos de cada uno de los fideicomisos, pues los bancos involucrados han interpuesto amparos con el propósito de evitar las auditorias.
La ASF, órgano de fiscalización que depende de la Cámara de Diputados, considera urgente expedir o adecuar las disposiciones normativas que permitan transparentar, cuantificar y conocer el destino de los recursos federales canalizados a través de fideicomisos, pues su información financiera no se desagrega en la cuenta pública, por lo que no se permite su fiscalización amparados en el secreto fiduciario.
El caso BNCI
Después de su liquidación en 1998, el Banco Nacional de Comercio Interior (BNCI) se convirtió en un modelo de los problemas vinculados con la creación de fideicomisos para la administración pública.
Con un universo de negocios fiduciarios a junio del 2002, el BNCI, en su etapa de liquidación, aún contaba con 44 fideicomisos maestros, 122 autónomos, 179 independientes, 5 mandatos y mil 300 adhesiones. Sin embargo, en diciembre de 2003 el universo de los fideicomisos se había incrementado a 199 como resultado de la investigación que realiza el banco en los diversos Registros Públicos de la Propiedad y del Comercio, a fin de localizar la totalidad de los créditos adherentes a los fideicomisos.
Por ello, a través del acuerdo número CID-02-XVI-3 del 13 de noviembre de 2002, la Comisión Intersecretarial de Desincorporación (CID) acordó que para concluir la liquidación del BNCI se requería la extinción, ejecución o sustitución de los negocios fiduciarios. Sin embargo, la institución argumentó que atravesaba por diversos problemas en la administración de los fideicomisos, pues al no contar con la totalidad de la información jurídica, contable y fiscal, no pudo llevar a cabo la instrucción de la CID.
La ASF verificó, además, que en el caso del BNCI no se adoptaron las medidas inmediatas que aseguraran la recuperación de los honorarios de los fideicomisos dictaminados por 14 millones 694 mil pesos. La ASF asegura que tampoco se contó con evidencias documentales del adeudo de honorarios en cuatro negocios fiduciarios ni de las aplicaciones contables por la condonación y cancelación de honorarios en cinco fideicomisos.
De la revisión de 25 fideicomisos se desprendió que la contabilidad está incompleta, que no se tiene evidencia de los estados financieros ni de la documentación soporte de la actualización de los patrimonios, entre otras irregularidades ubicadas por la ASF.
Durante el periodo de fiscalización de la ASF y cuyos resultados se dieron a conocer con la evaluación de la Cuenta Pública 2002, el BNCI inició las acciones para realizar la extinción, ejecución o sustitución fiduciaria, para lo cual solicitó a las instituciones financieras Fianzas Monterrey, Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (Bansefi), Nacional Financiera, Bancomext y Banobras, que aceptaran asumir la responsabilidad de fiduciarios sustitutos, a fin de cumplir con el cierre de actividades de liquidación; no obstante, ninguna de esas instituciones aceptó la encomienda.
Ante esta situación, el BNCI presentó al Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE) una propuesta integral que pudiera ser rentable tanto para la fiduciaria sustituta como para el banco, la cual se encuentra sujeta a la consideración del SAE.
Por ahora, la ASF advierte que las irregularidades y deficiencias en la administración, recuperación y venta de los bienes que mantiene a su cargo el SAE, así como la falta de mecanismos efectivos que permitan regularizar los bienes inmuebles registrados en cuentas de orden del BNCI y los negocios fiduciarios para lograr su extinción, ejecución y/o sustitución, han impedido la conclusión de la liquidación del banco y cumplir con el acuerdo número CID-02-XV1-3 de la CID, que recomendó concluir desde el 31 de diciembre de 2003.
El fideicomiso “Toluca” de Pemex
En la revisión correspondiente a Pemex Gas y Petroquímica Básica, la ASF detectó irregularidades en la operación de los ductos otorgados en fideicomiso, pues la entidad fiscalizada realizó una devolución en exceso por 3 millones12 mil 400 pesos, por concepto de la aportación inicial realizada por el permisionario, lo cual no se ha reembolsado al patrimonio del fideicomiso. También se encontró un depósito indebido en el fideicomiso número 1937 “Toluca”, con un importe de 301 mil pesos por concepto de Valor Agregado.
Además, Pemex Gas y Petroquímica Básica no cobraron a los permisionarios de los fideicomitentes revisados un importe de un millón 440 mil pesos por concepto de arrendamiento por derecho de vía, 936 mil pesos de penas convencionales por la mora en los pagos, así como 4 mil 319.08 dólares estadounidenses correspondiente a la parte proporcional del mes inicial de las operaciones de los fideicomisos.
Azúcar: rosario de fideicomisos
En la década de los noventas para ordenar el mercado azucarero, se creó el Fideicomiso Ordenador del Mercado Azucarero (Forma), el cual subsiste hasta la fecha pero sin alcanzar los objetivos para el cual fue creado, pues no se logró la transparencia del mercado ni el arranque de una lonja agropecuaria a partir del mercado nacional para este edulcorante.
En la zafra 1999-2000, la última antes del decreto de expropiación del gobierno foxista, operaban 61 ingenios en 15 estados de la República. De ellos 59 pertenecían al sector privado y dos estaban en quiebra, administrados por el Fideicomiso Liquidador de Instituciones y Organizaciones Auxiliares de Crédito (Fideliq).
Tras la expropiación de los ingenios azucareros que mantenían deudas con la Financiera Nacional Azucarera (FINA), se crea la Promotora Azucarera (Proasa). Sin embargo, la fiscalización de su constitución y operación se vio impedida por la negativa de los servidores públicos de Nafin, institución con carácter de fiduciaria en el Fondo de Empresas Expropiadas (FEESA), y del director general de la empresa mercantil para proporcionar la documentación requerida por la ASF y otorgar las facilidades necesarias para el adecuado desarrollo de la auditoria, en infracción de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y del artículo 8, fracciones IV y XXIV de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
De la reiterada negativa para permitir el desarrollo de los trabajos de fiscalización, se desprende la probable configuración de coalición de los servidores públicos de Nafin y Proasa para impedir la actuación de la ASF, lo que va en contra de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Por ello, mediante el oficio núm. OAED-029/04 del 16 de febrero de 2004, esta entidad fiscalizadora promovió ante la Secretaría de la Función Pública la instauración del procedimiento administrativo para fincar responsabilidades en contra de los funcionarios de Nafin: director general; director jurídico internacional y bursátil y director general adjunto jurídico y fiduciario así como del director general de Promotora Azucarera.
La fiscalización de la constitución y operación del Fideicomiso Comercializador (FICO) se vio impedida además por la negativa de los servidores públicos de Nafin, institución con carácter de fiduciaria en el FEESA y del director general del fideicomiso para proporcionar la documentación requerida por la ASF y otorgar las facilidades necesarias para el adecuado desarrollo de la auditoria, en infracción a la Ley de Fiscalización.
Fideicomisos y academia
En una auditoria dirigida a comprobar que los subsidios federales reasignados a la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM) en 2002 se ejercieron, controlaron y registraron de conformidad con la normatividad.
Con la revisión del Programa Integral de Fortalecimiento Institucional se comprobó que la UAEM celebró con un retraso de 34 días el contrato de fideicomiso Num. F/12319 del PIF 2001, ya que lo suscribió el 22 de febrero de 2002 cuando debió hacerlo el 18 de enero de ese año. Además, se determinó una diferencia de 6.1 millones de pesos entre lo ejercido por la UAEM por 29.3 millones de pesos y el retiro de recursos del fideicomiso por 23.2 millones de pesos.
Cuentas secretas en carreteras
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) no presentó en los estados financieros consolidados del gobierno federal, ni reveló en la Cuenta Pública de 2002, un monto de 143 millones 442 mil 180 pesos correspondientes a los pasivos del Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC).
Por lo tanto, el FARAC no aplicó lo dispuesto por los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental para la formulación de los estados financieros que debieron ser sancionados y emitidos por su Comité Técnico.
Asimismo, el fideicomiso no reconoció en el activo los derechos de 37 concesiones fideicomitidas, de los tramos carreteros y vías generales de comunicación otorgados por la SCT entre 1997 y 2002; dichos derechos los presentó en su información financiera como una cuenta por cobrar a cargo del gobierno federal, con base en el valor de los 23 tramos carreteros rescatados y los montos pagados a la Tesorería de la Federación (Tesofe) como aprovechamientos de 4 concesiones otorgadas en 2000 y 2002, las cuales fueron desincorporadas de Carreteras y Puentes Federales (Capufe), la red carretera México-Cuernavaca y las autopistas México-Querétaro, México-Puebla y Querétaro-Irapuato.
La ASF precisa, además, que esta cuenta por cobrar no fue reconocida por la SHCP como un adeudo gubernamental.
Y agrega que durante el mismo periodo, sin que mediara pago alguno, el gobierno federal otorgó al FARAC otros 10 tramos carreteros para mejorar su perfil financiero con los ingresos que éstos generaran. Dichos tramos, sin embargo, no están valuados o reflejados en el activo como concesiones ni en el patrimonio del fideicomiso como aportación.
Además, dicho fideicomiso registró en su activo circulante, como otra cuenta a cargo del gobierno federal, los déficits financieros acumulados desde los ejercicios fiscales de 1997 hasta el 2002, los cuales se deben transferir a un rubro de activo diferido.
En el caso de la concesión de la red carretera México-Cuernavaca, el FARAC pagó a la Tesofe 501 mil 039 pesos por concepto de actualizaciones y recargos debido a que hasta el 2002, la SCT le ordenó al FARAC realizar el segundo y último pago por dicho tramo, el cual debió realizarse antes de concluir el ejercicio fiscal de 2000.
