Al margen de la Ley, el secretario de Hacienda, Francisco Gil Díaz, opera desde hace tres años como fondo privado un fideicomiso público. Se trata del Fideicomiso Aduanas I, constituido en Nafin, el cual se nutre del impuesto que el Servicio de Administración Tributaria cobra a importadores y exportadores que diariamente cruzan la frontera con sus mercancías y que ha denominado Derecho de Trámite Aduanero (DTA).
Este fideicomiso, que opera la Secretaría de Hacienda por fuera del presupuesto federal, acumula cerca de 8 mil millones de pesos en sus cuentas financieras, más los mil 500 millones que aproximadamente gasta anualmente en el pago de la contraprestación por los servicios del procesamiento electrónico de datos, de apoyo y control de las aduanas del país.
Por ello, en lo que representa la primera investigación de un órgano de control y vigilancia dependiente del Congreso, como es la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en contra del manejo irregular que durante más de 10 años han llevado a cabo la Secretaría de Hacienda y el Servicio de Administración Tributaria sobre los fondos acumulados por el cobro del DTA, se ha descubierto la violación de leyes por parte del gobierno federal en el manejo de dichos impuestos, así como por primera vez se informa oficialmente de los 7 mil millones de pesos acumulados en fideicomisos aduaneros y que Hacienda maneja como si fueran fondos privados para evitar que ese dinero ingrese a la Tesorería de la Federación y poder disponer de ellos sin control alguno.
Por ello, la Auditoría Superior de la Federación entregó a la Cámara de Diputados la Cuenta Pública correspondiente a 2002, en donde explica las múltiples irregularidades cometidas por Hacienda en el manejo del Fideicomiso Aduanas I y la empresa Integradora de Servicios Operativos (ISOSA), y que serán utilizadas por la fracción del PRD en la Cámara para denunciar penalmente en los próximos días al secretario Francisco Gil Díaz por el delito de peculado.
De acuerdo con el reporte del auditor Arturo González de Aragón, al 30 de junio de 2003 en los estados de cuenta bancarios del Fideicomiso Aduanas 1 número 954-8, constituido hace 10 años en Nacional Financiera por instrucciones del entonces subsecretario de Hacienda, Francisco Gil Díaz, se reportó un saldo de 6 mil 374.8 millones de pesos producto del cobro del Derecho de Trámite Aduanero a exportadores e importadores, pero de acuerdo con información del Órgano Interno de Control de Nafin, dicha cifra se elevó en el primer trimestre de 2004 a más de 7 mil millones de pesos.
En la revisión al Fideicomiso Aduanas 1 se estableció que sólo en el año 2002 no se enteró a la Tesorería de la Federación (Tesofe) 2 mil 2 millones 493 mil 100 pesos de los ingresos generados por el DTA, ya que se depositaron a dicho fideicomiso para el pago de la contraprestación por los servicios del procesamiento electrónico de datos, de apoyo y control de despacho aduanero, en una clara infracción de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002 y de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.
En el amplio informe de la revisión de la Cuenta Pública 2002, elaborado por el auditor González de Aragón y cuya copia está en poder de Contralínea, durante el 2002 la Administración General de Aduanas, a cargo de José Guzmán Montalvo, envió diversos oficios a las instituciones bancarias para que aplicaran los porcentajes de distribución del Derecho de Trámite Aduanero: el 12.28 por ciento y el 33.91 por ciento para los servicios de apoyo y control de los despachos aduaneros, mientras que el 34.68, el 15 y el 13.05 por ciento para la Tesorería de la Federación (Tesofe); sin embargo, según la ASF dicha instrucción careció de fundamento legal.
El amplio documento explica que el Servicio de Administración Tributaria (SAT) no ha cumplido la cláusula tercera de los convenios modificatorios al contrato de Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (actualmente 954-8), de fechas 19 de octubre de 1994 y 2 de junio de 1998, en lo que se establece que la fiduciaria debe recibir de la Tesofe las cantidades que le sean entregadas por concepto de contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados para realizar el despacho aduanero y las demás operaciones que la SHCP autorice, en los términos del artículo 8-B de la Ley Aduanera (actualmente artículo 16), por lo que se infringieron también las disposiciones establecidas en las leyes de Ingresos de la Federación y del Servicio de la Tesorería de la Federación, así como su reglamento.
Por ello, a partir del análisis del contrato del Fideicomiso de Aduanas 1 número 1078-5 (actualmente 954-8) y sus convenios modificatorios, se desprende que este fideicomiso tiene características de un fideicomiso público, debido a que por instrucciones de la SHCP se incorporaron a su patrimonio 200 millones 488 mil 368.93 pesos, monto derivado de la cancelación del Fideicomiso SHCP-ISSA y del contrato de prestación de servicios de la SHCP con la empresa Integradora de Servicios Operativos Sociedad Anónima (ISOSA).
El fideicomitente del Fideicomiso Aduanas 1 es la SHCP por conducto del SAT, y ambas entidades pertenecen a la Administración Pública Federal y su Comité Técnico está conformado por servidores públicos del SAT y de Nafin, de tal manera que se trata de un fideicomiso público que hasta ahora han manejado como si fuera privado, en clara violación a diversas leyes mexicanas.
Los ingresos que recibe el fideicomiso para el pago de la contraprestación de los servicios del procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero provienen del DTA, según se dispone de los artículo 2º, fracción IV del Código Fiscal de la Federación 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, por lo que deben concentrarse invariablemente en la Tesofe por su carácter de contribuciones federales.
La ASF infiere que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 estuvo inscrito como fideicomiso público, ya que mediante el oficio 353-A-2-0867 VCR-492-H del 25 de julio de 2003, la Dirección General Adjunta de Normas Presupuestarias y adscrita también a la Dirección General Jurídica de Egresos de la SHCP, autorizó la baja de la clave 7000106300153 del Registro de Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública Federal.
Así, se determinó que el acuerdo que establece el mecanismo para que la parte no fiscal del DTA se concentre en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, fue firmado por el subsecretario de Ingresos y el tesorero de la Federación, el cual entró en vigor a partir del 1de enero de 1995, pero carece de los requisitos de forma, ya que no se consignó fecha ni lugar donde se emitió; tampoco se mencionan las facultades legales del subsecretario de Ingresos y del tesorero de la Federación para firmarlo.
El SAT utiliza el referido documento para transferir los recursos del DTA al multicitado fideicomiso, en clara infracción de las leyes Federal de Procedimiento Administrativo y de Ingresos de la Federación, así como su reglamento.
La ASF determinó que ISOSA presenta características de una empresa de participación estatal mayoritaria, ya que fue creada por Nafin, entidad paraestatal que detenta el 99.99 por ciento de las acciones de la sociedad y por ello cuenta con la mayoría de los votos en las decisiones de la Asamblea General de Accionistas; Nafin también posee el control absoluto sobre la administración de la misma.
Sin embargo, Nafin se negó a proporcionar a la ASF la información solicitad del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 y de la empresa ISOSA, bajo los argumentos de que “la petición contraviene el secreto fiduciario previsto en el artículo 118 de la Ley de Instituciones de Crédito”, por lo que se le solicitó al SAT, en su calidad de fideicomitente en el citado fideicomiso, pero éste órgano dependiente de Hacienda también se negó a proporcionarla y argumentó que Hacienda, a través del SAT, sólo fungió como gestor de negocios de las personas que efectúan operaciones aduaneras, quienes efectivamente son los fideicomitentes en el contrato de fideicomiso.
En el Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y del SAT no facultan a dicha Secretaría para que actúe como gestora de negocios, ya que en el sistema jurídico mexicano las autoridades sólo pueden realizar aquello para lo que están expresamente autorizadas por las leyes y, en este caso, no existe disposición legal que faculte para ello a la SHCP, lo que constituye una infracción al Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Además, se observó que de las 12 empresas que prestan los servicios de apoyo y control del despacho aduanero al SAT, tres se constituyeron legalmente después de que se les otorgó la autorización para prestar dichos servicios. Inicialmente se prestaban 19 servicios y con las modificaciones efectuadas a los cuatro addendums quedaron solo 12 de ellos. Sin embargo, el pago de la contraprestación no sufrió ninguna modificación, ya que éste se realizó en razón del número de pedimentos tramitados por aduana. Se determinó un depósito en exceso al fideicomiso por 55 millones 309 mil 800 pesos para el pago de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero.
El SAT no proporcionó la información que le solicitó la ASF de ejercicios anteriores, con el argumento de que este órgano fiscalizado está limitado al principio de anualidad previsto en el artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación; tampoco proporcionó información del año 2002 en infracción de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Función Pública se niega a intervenir
La Procuraduría Fiscal de la Federación y la Secretaría de la Función Pública no se han pronunciado respecto de la actualización o ratificación de la opinión sobre la naturaleza jurídica del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954.8 contenida en los oficios números 529-II-01-00063 y SB-400-282-94 del 17 de agosto y 1º de septiembre de 1994 en infracción de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de Servidores Públicos.
El Órgano Interno de Control de Nafin tampoco proporcionó información referente al saldo de las cuentas bancarias del Fideicomiso Aduanas 1 número 954-8 ni la inscripción del citado fideicomiso en el registro de Mandatos y Fideicomisos de la Administración Pública Federal, también en infracción a la Ley Federal de Responsabilidades de Servidores Públicos.
El SAT, por su parte, no dio cumplimiento a lo establecido en los artículos 10-A al 10-J del Reglamento de la Ley Aduanera de 1999, ya que no constituyó el Fideicomiso Público, no celebró el contrato ante la institución financiera ni afectó a éste la totalidad de los activos utilizados para la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos.
Los artículos del Reglamento de la Ley Aduanera 10-A al 10 J fueron derogados en el DOF el 28 de octubre de 2003.
Ante estas irregularidades, la ASF formuló 13 observaciones con un efecto económico de 2 mil 57 millones 802 mil 900 pesos, que no necesariamente implica un resarcimiento o recuperación; dichas observaciones generaron 36 acciones promovidas; de ellas, 24 son recomendaciones, 11 solicitudes de intervención del órgano interno de control y un pliego de observaciones.
La ASF también detectó bienes informáticos que se encuentran en operación en las áreas administrativas de la Administración General de Aduanas, los cuales ostentan etiquetas de inventario a nombre de ISOSA, sin que se proporcionara la documentación que justificara y aclarara la operación realizada entre el SAT y la empresa por el uso de esos bienes con un valor de 673 millones 915 mil pesos.
Como resultado de la revisión de la ASF, ésta determinó que el SAT tiene diversas áreas de oportunidad para realizar un mayor esfuerzo administrativo y combatir la evasión y elusión fiscales, así como superar insuficiencias administrativas. En los comparativos que se realizaron en la auditoria entre los seis años del SAT (1997-2002) y los seis años anteriores (1991-1996) se presenta que la Subsecretaria de Ingresos de la SHCP fue más eficaz en términos generales.
Consideró necesario que el SAT diseñe estrategias que le permitan identificar y enfrentar los riesgos para lograr maximizar el cumplimiento de los contribuyentes de las regulaciones tributarias, con objeto de que la entidad fiscalizada pueda cumplir con eficacia y eficiencia su objetivo institucional de maximizar la recaudación y contribuir a través del ejercicio de su competencia tributaria a financiar el gasto público.
Creación de ISOSA
La ASF comprobó que Nafin, en su carácter de fiduciaria, constituyó la empresa privada Integradora de Servicios Operativos (ISOSA) para proporcionar servicios a la Secretaría de Hacienda, sin cumplir con las reglas del procedimiento de licitación pública establecidas en la convocatoria de marzo de 1992, en donde exigía que la empresa debería contar con cinco años de experiencia, pero al momento de su contratación ISOSA no contaba con este requisito, pues fue constituida apenas 18 días después de haberse integrado el Fideicomiso Aduanas, el 15 de junio de 1993, por lo que la empresa no participó en la licitación para la contratación de sus servicios.
De acuerdo con la solicitud CVASF/355/03 del 15 de agosto del 2003, se pidió a la ASF que se realizara una auditoria excepcional o que se ampliara el alcance de las realizadas a la empresa Integradora de Servicios Operativos (ISOSA) en su relación con el Sistema de Administración Tributaria. La auditoria que realizó la ASF concluyó el 17 de septiembre de 2003.
La SHCP turnó al SAT la acción promovida para que ésta modifique el contrato de prestación de servicios de las empresas del Segundo Reconocimiento Aduanero. Sin embargo, se trasladan la responsabilidad sin que ninguna dé una respuesta a la ASF.
Para atender lo solicitado, la ASF amplió el alcance de las auditorias al SAT denominadas “Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 y Egresos Presupuestales del capítulo 4000 Subsidios y Transferencias”.
Los objetivos de la auditoria consistieron en verificar que en el ejercicio del 2002 los ingresos provenientes del Derecho de Trámite Aduanero así como los depositados en el Fideicomiso Aduanas 1 número 954-8 para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se hubiesen entregado a la Tesorería de la Federación, y que se registraron y presentaron en la Cuenta Pública, de acuerdo con la normativa en la materia.
También, verificar que el presupuesto asignado en el 2002 a la Administración General de Aduanas del SAT en las partidas 4303 Transferencias para Contratación de Servicios y 4304 Transferencias para la Adquisición de Bienes Muebles, se hubiesen ejercido y registrado conforme a los montos aprobados y a las disposiciones legales y normativas aplicables.
