El Congreso de la Unión corre el riesgo de actuar imprudentemente en su trabajo legislativo. Las diferencias entre las diversas fuerzas políticas han aumentado desde el nombramiento de Vicente Fox, como presidente de la República, y han impedido la firma de convenios y la aprobación de iniciativas presidenciales.

Hoy, las tres fuerzas políticas más importantes representadas en el Congreso, y todas con posibilidades presidenciables en 2006, basan su convivencia en la desconfianza entre ellas mismas y con el presidente de la República. Sostienen un ambiente de confrontación continua y, por su parte, Vicente Fox ha tenido que asumir, rodeado del desprestigio político, los costos de sus propuestas pro-empresariales.

A diferencia del anterior régimen priísta, en donde el presidente de la República negociaba sus iniciativas directamente con los legisladores de su propio partido, quienes tenían la mayoría en el Congreso, en la actualidad el partido al que pertenece Vicente Fox no cuenta con el quorum para afianzar sus iniciativas. Ahora el presidente debe confiar en su capacidad política y presionar a través de algunos medios de comunicación a los demás partidos para que negocien con él.

Benito Nacif, director de la División de Estudios Políticos del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), opina que al presidente le hacen falta herramientas jurídicas y poder de convocatoria para predominar, mediante el Partido Acción Nacional (PAN) en el Congreso.

“Las herramientas jurídicas con las que cuenta el presidente para influir en el Congreso son muy limitadas, así como las informales que son la capacidad para influir en la opinión pública para presionar a los propios partidos políticos.

“En el pasado cuando el presidente tenía el apoyo de su partido y contaba con la mayoría en ambas cámaras legislativas, sus iniciativas las negociaba al interior del partido sin necesidad de involucrar a la opinión pública”, dice el investigador.

Aunque los problemas en la relación entre el poder ejecutivo y el legislativo comenzaron poco antes de la llegada de Vicente Fox a la presidencia, los investigadores consultados están de acuerdo en que la confrontación aumentó desde el momento en el que el ex gobernador de Guanajuato asumió el poder en 2000, pues no pudo lograr una buena relación ni con el propio PAN.

Además, las pocas cartas que tenía bajo la manga para negociar fueron descubiertas y desacreditadas rápidamente, como sucedió en el caso de Elba Ester Gordillo a quien el grupo conservador del PRI desconoció como coordinadora de la bancada del Revolucionario Institucional en la Cámara de Diputados.

Benito Nacif considera que el presidente trató de armar un gabinete que le sirviera para tender puentes hacia otros actores políticos, y por esta razón ofreció carteras específicas a miembros de los demás partidos, pero esta estrategia no le dio los resultados que esperaba.

“El Partido de la Revolución Democrática (PRD) lo rechazó y el PRI también, y sólo consiguió un apoyo muy limitado de personajes como Ricardo Pascoe Pierce o Elba Ester Gordillo.

Si su objetivo era formar un gabinete de coalición, no lo consiguió, con todo y su estrategia de los head hunters, y terminó armando un gabinete desconectado de su propio partido.

Creo que terminó en el peor de los mundos, no logró ni siquiera un gabinete que tuviera un poco de respaldo por parte del PAN y tampoco logró construir puentes con los otros partidos”, dice el investigador.

La presidenta de la Asociación Mexicana de Estudios Parlamentarios (AMEP), Luisa Béjar, comenta que el periodo de aprendizaje del jefe del ejecutivo federal fue tardado, y coincide en que la deteriorada relación del presidente con su partido constituye otro factor que imposibilita el trabajo legislativo.

“Esta el problema institucional y por otro lado problemas con el ejecutivo que inicialmente estuvo sujeto a un proceso de aprendizaje que le tomó demasiado tiempo, se desgastó inútilmente, y hubo un costo en término de oportunidades. Por otro lado el partido del gobierno es el eje inicial sobre el cual se tienen que construir las mayorías, y si la relación del ejecutivo con su partido es mala o nula, entonces el proceso legislativo se ve doblemente dificultado”, asegura la investigadora.

Sorpresa

Vicente Fox tomó posesión dentro de un sistema presidencial desacreditado y débil, pero ante un fortalecido e independiente poder legislativo, además con la oposición, sobre todo, de tres partidos políticos en plena lucha electoral.

Para Nacif, esta administración tuvo una lectura equivocada del entorno político en el que iba a operar y esto, en parte, es lo que ha originado los fracasos que ha tenido esta administración.

“El primer error del presidente fue el no haberse dado cuenta de que el margen de votación con el que llega a la presidencia es muy estrecho y muy limitado, y la anuncia como una presidencia transformadora y revolucionaria. Abre un montón de asuntos a los que supuestamente va a hacer frente y que sacará adelante, y compromete su autoridad presidencial en esos asuntos.

“Entonces pregona una serie de asuntos complicadísimos: desde la reforma fiscal, energética, laboral y la reforma del Estado, y se compromete con asuntos que no tiene capacidad para sacarlos adelante solo, además de enfrentar un entorno político muy complicado en el Congreso”, asegura Nacif.

Por su parte, el senador panista José de Jesús Vicencio, secretario de la Comisión de Estudios Legislativos del Senado, considera que la transición no sorprendió ni al poder ejecutivo ni al legislativo. “Lo que pasó es que a la mayoría de los mexicanos y a los partidos políticos nos pareció bien la transición, pero varias situaciones eran muy inciertas y no se habían previsto.

El senador Vicencio explica que lo que sucede actualmente en la relación entre el ejecutivo y el legislativo es que se trata de encontrar una nueva estabilidad, que se perdió cuando se puso fin al régimen anterior.

“La relación anterior era estable pero asimétrica. Se perdió la estabilidad a partir del 2000 y ahora es necesario recuperar la estabilidad de esta relación, pero sobre otras bases, es decir, que la estabilidad se sustente, no sobre las asimetrías que en el pasado le dieron certidumbre, sino sobre la equidad”, considera el senador.

José de Jesús Herrera, director de Información Legislativa de la Secretaría de Gobernación (Segob), expone una opinión semejante a la del senador, porque para él los problemas en la relación entre ambos poderes de la Unión son parte del aprendizaje político de todos los actores del actual gobierno.

“Ciertamente no existen las estructuras más adecuadas para que esta relación se dé con cierta normalidad y no existe el nuevo andamiaje institucional porque siempre son imprevistos los resultados electorales. Si se quiere considerar una sorpresa pues puede ser pero es parte de la transición”.

Parálisis

En distintas ocasiones, en diversos foros nacionales e internacionales, el presidente Vicente Fox ha externado su molestia por la poca colaboración que ha advertido por parte de los legisladores.

Y es que a pesar de que le han aprobado poco más del 80 por ciento de sus iniciativas, lo cual reflejaría una relación fluida entre los dos poderes, en los temas que más le interesan, conocidos como “reformas estructurales”, no ha encontrado el eco necesario en ninguna de las cámaras legislativas para poder impulsar su política de gobierno.

Con un gobierno plural y por lo tanto sin un partido que lo consolide con la mayoría en el Congreso (224 diputados del PRI, 151 diputados del PAN, 97 del PRD, 17 del Partido Verde, seis del Partido del Trabajo y seis de Convergencia), la posibilidad de llevar a buen fin las reformas constitucionales que el presidente propone, se aleja cada vez más.

Como ilustración podemos ver el siguiente ejemplo: para que el ejecutivo pudiera llevar a cabo las “reformas estructurales”, necesita, además del apoyo de los 151 diputados del PAN, el respaldo de por lo menos 200 diputados más.

La investigadora Luisa Bejar, catedrática de la UNAM, autora del libro La reforma institucional del Poder Legislativo en México, considera que las condiciones políticas del país son muy parecidas a los más de 50 casos que se han estudiado a nivel mundial, de países en donde hubo transición bajo las mismas condiciones, y en donde en la mayoría de los casos hubo parálisis legislativa.

Luisa Bejar señala que durante el gobierno de Fox ha habido entorpecimiento legislativo, pues a pesar de que más del 80 por ciento de las iniciativas han sido aprobadas, no han pasado las fundamentales para llevar a cabo un gobierno adecuado a las necesidades de la sociedad.

“Quizá no haya parálisis de gobierno pero sí hay parálisis legislativa, aunque se le ha aprobado más del 80 por ciento de las iniciativas que ha presentado el presidente, no se le están aprobando las cuestiones importantes. Entonces esto supone que el ejecutivo no está pudiendo llevar a cabo su política de gobierno”.

Pero en opinión de José de Jesús Herrera no puede haber parálisis legislativa por el sólo hecho de que no se aprueben las “reformas estructurales”, pues esta situación es evidencia de que ahora la opinión de los diputados y senadores vale, cuando antes el legislativo era sólo un brazo legitimador.

“Lo mejor es que haya un equilibrio de poderes, en la práctica en una situación de ajustes, no estamos ante un equilibrio perfecto como no lo hay en ningún sistema político a nivel mundial. El poder legislativo, tanto tiempo subordinado al ejecutivo se encuentra con la posibilidad de ejercer un poder real y lo está ejerciendo”, señala el funcionario.

Los especialistas coinciden en la revisión del marco jurídico que define la relación entre ambos poderes. Entre los cambios que proponen se encuentra la profesionalización de los legisladores y su probable reelección, la revisión de la Ley Orgánica del Congreso para agilizar el trabajo legislativo y ampliar el poder de veto al presidente, con la intención de armonizar la relación de ambos poderes en lo que resta del sexenio.

El proceso legislativo en la Cámara de Diputados bajo gobiernos divididos (1997-2003)

Fuente: Sistema Integral de Información y Documentación de la Cámara de Diputados