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La politización de la Ley de Seguridad Interior y los intereses de los gobernadores por el botín de los recursos frenan su aprobación en el Congreso. Mientras, continúa la militarización de la seguridad pública y aumentan las violaciones a los derechos humanos

Emilio Enrique Salazar Farías del Partido Verde

La discusión en el Congreso de la Unión de la Ley de Seguridad Interior no es más que la lucha por el botín de los recursos que reclaman los gobernadores, cuyos legisladores no trabajan para el interés nacional sino para los intereses partidistas. En tanto, se profundiza la inseguridad pública del país.

Es la conclusión de especialistas, académicos y expertos en seguridad pública, seguridad nacional e inteligencia. Coinciden en que la aprobación de una ley que regule la participación de las Fuerzas Armadas en el combate al crimen organizado está cada vez más lejos de los intereses de los partidos políticos y de los gobernadores.

La iniciativa de Ley de Seguridad Interior se partidizó en función de los intereses de los gobernadores, quienes controlan a sus legisladores. El epicentro de la discordia es el mando único por la subsidiaridad de las Fuerzas Armadas, ante la incapacidad de las policías estatales y municipales frente a los azotes del crimen organizado, señala el doctor Emilio Vizarrretea Rosales.

Para los gobernadores, agrega, si no se resuelve el mando único donde ellos intervengan, vinculado a la seguridad interior, no va a haber mando único ni Ley de Seguridad Interior. “Por eso surge el tema del mando mixto como salida, pero ni siquiera este es el fondo, sino el botín, los recursos de seguridad pública que quieren seguir administrando y ahí es donde se entrampa la discusión de la ley”.

Y es que el rubro de la seguridad es el que más ha crecido en el presupuesto federal año con año. Hoy se ejercen, en total, 264 mil millones de pesos, como revela el estudio Panorama del gasto federal en seguridad, 2006-2016. Temas estratégicos 47, elaborado por el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República.

En entrevista, Vizarretea Rosales considera que las cinco iniciativas congeladas en el Congreso no chocan entre sí. Sólo hay dos posiciones, dice: la que les daría todo tipo de legitimidad para la intervención a las fuerzas armadas o que regresen a sus cuarteles, en la condición de crecimiento de la violencia, inseguridad e impunidad que vive el país.

Martín Barrón Cruz, maestro por el Instituto Nacional de Ciencias Penales (Inacipe), alerta sobre la militarización de la seguridad pública que aumentaría la violación a los derechos humanos en agravio de la población civil.

Subraya que mientras los legisladores medran con la Ley de Seguridad Interior y la subordinan a intereses partidistas en vísperas de la elecciones d 2018, “a la sordina” la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) está creando nuevos cuarteles para la seguridad pública.

En entrevista, advierte que anticipándose a que no va a ser aprobada la Ley de  Seguridad Interior, la Sedena está creando cuarteles destinados a la seguridad pública en las 12 regiones militares. “Se trata de la militarización de la seguridad pública, de seguir principios de doctrina militar en funciones militares”, advierte.

Tomás Martínez Sánchez, coordinador de la maestría en Seguridad e Inteligencia Estratégica del Instituto Ortega Vasconcelos de México, plantea reconsiderar que la seguridad interior sea motivo de una ley específica.

rocuraduría General de Justicia

Propone, por el contrario, incluir la seguridad interior en la Ley de Seguridad Nacional, que contemple la defensa exterior “en un contexto nacional de mayor complejidad de riesgos y amenazas que deberá enfrentar el Estado mexicano”.

Por ejemplo, dice, el ascenso de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos “debería replantear la agenda legislativa, colocando como prioridad la defensa exterior y la seguridad nacional en un contexto de mayor complejidad de riesgos y amenazas al que deberá enfrentarse el Estado mexicano”.

México no necesita una ley de seguridad interior, enfatiza Martínez Sánchez, quien cuestiona a los legisladores sobre el tema.

En nuestro país –dice–, sin tradición de expansión imperial o colonial, que ha desarrollado una seguridad nacional defensiva que tiende a fundirse con su seguridad interior, ¿tiene sentido una legislación especializada? ¿Está nuestro país ante la necesidad de crear un aparato gubernamental semejante al Departamento de Seguridad Interior (Homeland Security, en inglés) de los Estados Unidos?

“Si ese es el problema –continua el académico– el enfoque de la discusión legislativa ¿no debía centrarse en el concepto de seguridad interior considerando como prioridad el mantenimiento del orden interno por efecto de conflictos, manifestaciones, protestas sociales y actos que derivan en violencia y alteración de la paz social, principalmente, y no sólo para justificar el combate a la delincuencia organizada?”

Las “leyes” en conflicto

La Ley de Seguridad Interior no pretende ni logrará resolver el grave problema de la seguridad en México. Sus preceptos establecen las bases en el recurso de las Fuerzas Armadas, por lo que es insuficiente pero necesaria, considera el maestro en seguridad nacional del Centro de Estudios Superiores Navales (Cesnav), Francisco González Ayerdi.

En su análisis Consideraciones para una ley necesaria, publicado en julio de 2017 por el Instituto de Investigaciones Estratégicas de la Armada de México (IIEAM), el especialista compara las iniciativas de ley, las cuales –indica– se diferencian en temas como la suspensión de garantías tipificadas en la Constitución y la desaparición de poderes en los estados, y coincide en la restricción a la intervención de Fuerzas Armadas en asuntos de competencia del ministerio público.

Explica que las diferencias mayores entre las iniciativas se refieren a las formas de construir la declaratoria de afectación de la seguridad interior, las estructuras de autoridad y comando, y los mecanismos y límites en las acciones que restauren la seguridad en cuestiones estratégicas, operacionales y de legitimidad, así como bajo qué tipo de mando, civil o militar estarían las Fuerzas Armadas para enfrentar el crimen organizado.

Por ejemplo, dice González Ayerdi, la propuesta del Partido Revolucionario Institucional (PRI) plantea operaciones de inteligencia en recolección de información para restaurar la seguridad interior. Es decir, se trata de operaciones de carácter preventivo, en las que las autoridades podrán hacer uso de cualquier método de recolección de información, sin recurrir a medios ilegales o de abuso coactivo.

Sin embargo, el proyecto de ley del Partido de la Revolución Democrática (PRD) destaca, con mayor notoriedad que el resto de iniciativas, no considerar, bajo ninguna circunstancia, como amenazas a la seguridad interior las acciones relacionadas con movimientos o conflictos sociales, políticos o electorales.

avenidas Ruíz Cortines, Cuauhtémoc y costera Miguel Aleman

El maestro Rodolfo Aceves Jiménez, en su análisis La seguridad interior vista desde las iniciativas en el Congreso, publicado por el IIEAM, señala inconsistencias jurídicas de la iniciativa del Partido Acción Nacional (PAN), al comparar la Ley de Seguridad Interior con la Ley de Seguridad Nacional, por lo que considera que sería inviable su aprobación en el Congreso.

Argumenta que hay un desfase y una confusión entre los conceptos de seguridad interior del Programa de Seguridad Nacional y los de la iniciativa del PAN. El programa señala que es condición del Estado para salvaguardar la seguridad de los ciudadanos y la propuesta panista sostiene que es una función de seguridad nacional a cargo de la Federación.

“No son funciones iguales, porque la seguridad nacional persigue objetivos de Estado, como su permanencia, sus instituciones y su forma de gobierno; mientras que la seguridad interior es una condición para aspirar a la seguridad pública”, subraya.

Además, sostiene que la propuesta panista no contiene análisis o estudios académicos, de donde resulte la necesidad política, económica, social o de seguridad, por lo que carece de sustento y razonamientos por los cuales sea factible su aprobación.

“Si el espíritu del legislador consiste en crear una norma específica, tendría que ajustar y armonizar sus disposiciones a las de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y de la Ley de Seguridad Nacional, para evitar duplicidad de atribuciones y sincronizar su coordinación operativa en la función de seguridad pública, seguridad interior y seguridad nacional”, argumenta.

Es decir, añade, la seguridad interior es una atribución del gobierno federal, mientras que la seguridad pública se instituye como la prestación de un servicio público a cargo de la Federación, los estados y municipios.

Por ningún motivo los elementos que conforman el concepto de defensa (Estado, instituciones, soberanía o independencia) involucran o comparten elementos de  seguridad interior o seguridad pública, sino que son totalmente distintos en esencia y contenido, el uno de los otros, subraya el especialista.

Al respecto, el catedrático de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Emilio Vizarretea, señala que la seguridad nacional tiene la doble vertiente de la defensa externa y la seguridad interior, pero ésta y la seguridad pública tienen que ver con las formas de convivencia social, en un escenario donde el enemigo es distinto: para las Fuerzas Armadas, el crimen organizado, y para las policías, la delincuencia común.

“Estos dos modelos no están chocando, sino los intereses partidistas que frenaron la discusión de la iniciativa de Ley de Seguridad Interior, para abordar sólo sus agendas legislativas de las elecciones de junio pasado”, acota.

Considera que la seguridad interior no ha salido de los partidos ni de los gobernadores, no logró transparentarse en la academia, ni se echó a andar la maquinaria de la discusión social y política de un tema tan relevante para la sociedad.

Diferencias del concepto de seguridad interior

¿Se necesita una Ley de Seguridad Interior?

?La necesitamos en la medida en que queramos transparentar algunas acciones de las Fuerzas Armadas. Ninguna fuerza militante puede intervenir per sé, sino a petición de facto de gobernadores, congresos o presidentes municipales de que intervengan las Fuerzas Armadas para enfrentar el crimen organizado.

Y aquí es donde entra el tema de la Agenda Nacional de Riesgos, para definir si son riesgos o amenazas a la seguridad nacional la escalada de violencia en los estados que pone en riesgo la gobernabilidad, por lo que se requiere normar la intervención de las Fuerzas Armadas.

El académico estima que la seguridad interior no sólo es asunto de México, tiene que ver con Estados Unidos, el tráfico de armas, las aduanas, los puertos, es otra dimensión de la que nadie sabe cuál va ser su futuro, sus alcances y consecuencias, y el país necesita mayores controles.

“El punto es que haya tranquilidad social, porque la población asume que hay una especie de toque de queda en el país por la inseguridad pública que afecta la economía y los derechos humanos.”

Ley Frankenstein

Para el doctor Martín Barrón Cruz en un escenario de indefiniciones, donde nadie se hace responsable de lo que pasa en México, es grave que ninguna de las iniciativas explique qué es seguridad interior, ni que los legisladores entiendan su significado.

“Todas las iniciativas establecen que las Fuerzas Armadas intervendrán de manera subsidiaria a las policías incapaces de garantizar la seguridad interior. Es decir, el mismo discurso de hace 20 años, de una policía incapaz y corrupta que sigue vigente.”

Sin embargo, ¿qué ha pasado con la policía que sigue siendo corrupta, pero a poco no hay militares, marinos ni policías federales corruptos? Se parte de un principio erróneo en el que los legisladores hacen una interpretación sui géneris del Artículo 29 Constitucional, para argumentar la seguridad interior, por lo que las propuestas caen por su propio peso.

En caso de aprobarse –añade el experto del Inacipe–, será una ley Frankenstein del PAN, PRI y PRD, porque así funciona el Poder Legislativo en el país.

Barrón Cruz señala que la Constitución establece que los ciudadanos pueden tomar las armas y ser convocados para formar la guardia nacional, pero el Congreso lleva 100 años en que no ha podido emitir la Ley Orgánica de la Guardia Nacional.

Lo que no entienden los legisladores es que tenemos un sistema federalista, como lo establece la Constitución, y 17 constituciones estatales establecen que quien debe ordenar la Guardia Nacional son los gobernadores, pero no funciona en el ámbito federal, ni en el local.

“Discutir si es Ley de Seguridad Interior o no, no tiene sentido, cumplamos lo que dice la Constitución. Si los legisladores se basan en el Artículo 29 Constitucional y en 17 constituciones estatales, entonces por qué no lo hacen. Porque tenemos un desastre público brutal provocado por los legisladores a 100 años de la Constitución, que no le han podido hacer una ley orgánica”.

Advierte que si los legisladores continúan dando bandazos en seguridad interior, tendrían que diferenciar qué es seguridad nacional y seguridad interior, “porque ésta puede estar subsumida en aquélla”, y también diferenciar qué se entiende por orden público, porque para ellos seguridad nacional es seguridad pública.

Destaca que se pretende cambiar una realidad y resulta que de un sinfín de propuestas del decálogo del 2014 resurge el mando único, retomado del 2010 del proyecto de sistema policial que hizo el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey  (ITESM) y el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) para la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), la cual avaló la creación de la policía única estatal.

Se trataba de un modelo que privilegiara el mando único, que los estados asumieran y se privilegiara el análisis, la inteligencia, una policía científica. Al fin, una propuesta del entonces gobernador del Estado de México, Enrique Peña Nieto. “¿Y qué cambió? Nada”, recuerda el especialista.

Las cinco iniciativas congeladas

En el Congreso de la Unión se encuentran congeladas cinco iniciativas de Ley que pretenden regular la seguridad interior, tres en Cámara de Diputados (del PRI, PAN y PVEM), y dos en la de Senadores (PAN y PRD).

La iniciativa presentada por el PAN en noviembre de 2015, incorpora un procedimiento para declarar la existencia de una afectación a la seguridad interior, que no implica la suspensión de derechos humanos y sus garantías y plantea que la prevención, investigación y persecución del delito siguen estando bajo la función de la seguridad pública.

Puntualiza que la Fuerza Armada Permanente que coadyuve con las autoridades locales o federales, no sustituye en la investigación y persecución del delito al ministerio público ni a las policías preventivas, sino que intervienen en los términos de la ley cuando se realizan actos con el propósito de obstaculizar o impedir que esas autoridades ejerzan sus funciones.

La segunda iniciativa, también del PAN, presentada en septiembre de 2016, propone insertar en el marco del derecho positivo mexicano la seguridad interior, por la cual regula la integración, organización, funcionamiento y control de las instituciones encargadas de la seguridad interior; crea un Comité de Seguridad Interior que auxiliaría al Ejecutivo Federal en conducir la política en la materia.

Crea las Fuerzas Especiales de Apoyo, cuya figura está contemplada en la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y en la Ley Orgánica de la Armada de México y prestar el auxilio a las policías locales y municipales.

La propuesta del PRI, de octubre de 2016, indica que la aplicación de la ley le corresponderá al Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, a las Fuerzas Armadas y a las instituciones de seguridad pública federal.

Cesar Camacho Quiroz, coodinador del PRI

Establece que acciones de orden interno y de seguridad interior se apoyarán en unidades de inteligencia del Sistema de Seguridad Nacional y que la Secretaría de Gobernación informará de dichas acciones a la Comisión Bicameral de Seguridad Nacional del Congreso.

Mientras que la iniciativa presentada por el PRD en enero de 2017, subraya  no considerar como actos que pueden provocar afectaciones a la seguridad interior las movilizaciones de protesta social o que tengan un motivo político-electoral.

Menciona que los tres órdenes de gobierno estarán obligados a atender los casos de afectación a la seguridad interior y a proteger a las personas, sus bienes, planta productiva y servicios públicos. Crea el Consejo de Seguridad Interior, el cual sesionará cuando se presente un evento que a su juicio constituya una afectación a la seguridad interior o para dar seguimiento a la ejecución de planes, programas y acciones en la materia.

Por último, el Partido Verde, en febrero de 2017, presentó su iniciativa, cuya finalidad es superar, neutralizar y reducir presiones y antagonismos que tengan origen al interior del país. Señala que su aplicación y conducción será responsabilidad del Ejecutivo federal y la Secretaría de Gobernación fungirá como enlace entre dependencias de los tres órdenes de gobierno, Fuerzas Armadas y federales.

Considera como amenazas a la seguridad interior: acciones de grupos delincuenciales que rebasan la capacidad de control del Estado que ponen en riesgo la vida y bienestar de la población; y  aquellas que ponen en peligro la estabilidad de las instituciones, menoscaben el Estado de derecho y la gobernabilidad democrática; y que pretendan vulnerar la paz social, la seguridad nacional y el orden interno.

José Réyez

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