Órganos reguladores, en grave crisis

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Reprobados tres de cuatro órganos reguladores en México, según el estudio Fortaleza institucional de los reguladores sociales en México, elaborado por la Comisión Federal de Mejora Regulatoria. Intereses públicos en materia de salud, seguridad y alimentación podrían verse comprometidos. La Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios; el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria, y la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca califican en promedio con 0.42 en una escala de cero a uno

 
 
A través del índice de Gilardi, que mide la fortaleza de las instituciones, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer), encargada de supervisar los procedimientos y evaluar la eficiencia de las instancias a quienes el Estado ha delegado responsabilidades económicas, sociales y administrativas, evaluó a cuatro órganos reguladores responsables de velar por intereses públicos: la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris); el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (Senasica); la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (Conapesca), y el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (Ifai).
 
El índice de Gilardi muestra que la fortaleza de los titulares y juntas directivas de dichas instituciones incide directamente en la fortaleza general de toda la estructura. Tras la evaluación, los resultados no son satisfactorios.
 
El estudio revela que la “fortaleza” de los titulares y de las juntas directivas en tres de los cuatro órganos evaluados, la Cofepris, el Senasica y la Conapesca, es el rubro más deficiente. Las estructuras delegadas por el Estado para garantizar derechos, evitar daños y favorecer el bienestar de la población, la vida animal y vegetal y los recursos naturales no serían suficientemente fuertes para solventar las necesidades de la sociedad, señala el estudio.
 
También se evidencia falta de autonomía en las instituciones. Los cuatro órganos carecen de este elemento que se traduciría en estructuras más fuertes: “La independencia de este tipo de agencias es una característica relevante para lograr su fortaleza institucional y, con ello, su eficiencia en cuanto a su actuación”, cita el estudio Fortaleza institucional de los reguladores sociales en México. En entrevista con Contralínea, el titular de la Cofemer, Alfonso Carballo Pérez, explica que la independencia de los órganos reguladores no es un fin, sino un medio para conseguir mayores niveles de fortaleza.
 
A través de 21 indicadores establecidos en cinco categorías: estatus del jefe de la agencia, estatus de la junta directiva, relación de la agencia con el gobierno y el Parlamento (Congreso de la Unión), autonomía financiera y organizacional y competencias reguladoras, la Cofemer valoró la fortaleza institucional de estos cuatro reguladores sociales.
 
El índice de Gilardi señala que la fortaleza de un órgano regulador se consolida, principalmente, si esta característica predomina en el jefe de la institución. Los parámetros que se calificaron en este rubro son la duración del jefe en el cargo, quiénes lo designan, la posibilidad de ocupar otros puestos gubernamentales, así como de reelección, motivos de despido y nivel de independencia.
 
La Cofepris, Senasica y Conapesca obtuvieron valores de 0.21, 0.06, y 0.21, respectivamente, en promedio, 0.26. Los titulares de estos tres órganos no tienen plazos definidos para ejercer el puesto y son altamente susceptibles a desempeñarse en cargos del gobierno, pues no existe un marco que les impida hacerlo. El Ifai, a pesar de haber obtenido resultados superiores respecto de las otras tres instancias, presenta su calificación más baja en este rubro: 0.73.
 
En este último órgano, el titular permanece dos años en el cargo; el índice estima óptimos ocho años cuando menos. “Lo que considera la Cofemer es que esto no le da suficiente estabilidad a la dirección de un órgano […] Si hay la posibilidad de reelección, cuatro años parecen suficientes dentro del índice; pero dos años sí parecen exiguos”, declara en entrevista con Contralínea Jacqueline Peschard, titular del órgano de transparencia.
 
El estatus de la junta directiva se evaluó bajo los mismos parámetros. Los resultados muestran valores cercanos a cero en tres instituciones: su calificación promedio es 0.08. Los integrantes de las juntas directivas de la Cofepris (0.04), Senasica (0.10) y Conapesca (0.10) no tienen periodos definidos para ejercer el cargo. Además, no se establece ningún impedimento para que se desempeñen en cargos gubernamentales. Los integrantes de las juntas directivas o consejos técnicos tienen trayectorias políticas en los gobiernos federal y locales.
 
 
Por citar un ejemplo, en la Cofepris, Lucio Lastra Marín, comisionado de Operación Sanitaria, fue diputado federal del Partido Acción Nacional (PAN) de 2003 a 2006 y candidato al gobierno de Tabasco, en 2001. Manuel Enrique Ovalle, coordinador general del Sistema Federal Sanitario, fue secretario de gobierno del ayuntamiento Querétaro por el PAN, de 1997 a 2000.
 
Si bien los integrantes de los consejos y juntas directivas se mantienen en funciones dentro de la dependencia, la falta de disposiciones que les impidan ostentar puestos gubernamentales y su trayectoria política los hace altamente susceptibles a participar en estos cargos. Para el índice, estas características incrementan la debilidad de la estructura de una institución.
El tercer aspecto analiza la relación de los reguladores sociales con el gobierno y el Congreso de la Unión. Se consideró la independencia y las obligaciones que las organizaciones tienen frente al gobierno y el Congreso, y la posibilidad de que las decisiones de los órganos reguladores pudieran ser revocadas por algún ente gubernamental.
 
Las tres instancias que no superaron la media, calificaron con 0.50 en el índice de Gilardi. No gozan de independencia formal en la toma de decisiones y están obligadas a responder frente al gobierno por todas sus acciones cuando les sea requerido, específica el estudio de la Cofemer.
 
El rubro sobre autonomía financiera y organizacional arrojó resultados de 0.46 para la Cofepris, 0.33 para el Senasica y 0.33 para la Conapesca. En este apartado se considera el origen del presupuesto que ejercen, quién lo controla y quién decide sobre la organización interna y las políticas de personal de la agencia reguladora.
 
“En todos los casos, incluyendo el Ifai, el presupuesto de los órganos reguladores es provisto por el gobierno. Asimismo, con excepción del Ifai, el control del presupuesto no recae directamente en las agencias (Cofepris, Conapesca y Senasica), pues al tratarse de órganos desconcentrados deben negociar con la secretaría respectiva”, cita el estudio de la Cofemer. Además, la organización de la institución es una responsabilidad compartida: las secretarías de Estado tienen injerencia en la toma de decisiones. En promedio calificaron con 0.37.
 
La competencia para regular el quinto rubro evaluado obtuvo un resultado uniforme: Senasica, Conapesca, Cofepris y el Ifai calificaron con una unidad, el máximo puntaje de Gilardi. Los resultados responden a que las funciones delegadas a estos órganos reguladores les competen solamente a éstos, y no son atribuibles a otras instituciones.
 

Este último dato es contrastante, pues si bien la competencia para regular es exclusiva de estos órganos, la estructura con la que cuentan para cumplir sus funciones no goza de altos niveles de fortaleza. Es decir, son estructuras débiles para garantizar los temas de salud, alimentación y seguridad que les fueron delegados.
 
 
Una de las variables que favorece el fortalecimiento de la estructura de los órganos reguladores es la independencia. Sin embargo, ésta debe mantener “cierto control”, explica Carballo Pérez: “El mejor escenario es que exista una delegación de poderes, pero con muchos controles ante las firmas; el segundo es que el Estado mantenga sus poderes regulatorios sin delegar a ninguna firma; el peor escenario es que el Estado delegue sin controles, porque prácticamente no se lo está encomendando a la agencia, sino a los grupos de interés”.
 
Es decir, la independencia no vigilada de los órganos reguladores podría ser utilizada en perjuicio de la sociedad y favorecer intereses particulares. Esto sucede cuando los agentes reguladores son capturados por la industria regulada, explica Óscar Díaz Santos, doctor en economía por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y especialista en gasto público y presupuestos.
 
A decir de la doctora en ciencia política y miembro del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, Irma Eréndira Sandoval, “la captura regulatoria es, lamentablemente, un fenómeno muy consolidado en los últimos tiempos. Los intereses financieros prevalecen sobre los productivos, y los reguladores sirven a éstos de forma clara”.
 
Las valoraciones por debajo del 50 por ciento de la media de la Cofepris, Senasica y Conapesca responden a la subordinación que mantienen con las secretarías de Estado. El primero está desconcentrado de la Secretaría de Salud y los dos últimos de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa).
 
El Ifai es un órgano descentralizado y no sectorizado, es decir, no se reconoce su subordinación frente a ninguna secretaría de Estado.
 
Sin embargo, a pesar de la aparente autonomía de la que goza el Ifai, con una evaluación promedio de 0.85, Peschard asegura que en materia presupuestal, éste debe de hacer una labor de convencimiento. En primer lugar se debe buscar la aprobación presupuestal en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y después ante la Cámara de Diputados; no así los órganos que gozan de autonomía plena como el Instituto Federal Electoral, cuya propuesta es presentada directamente a la Cámara.
 
Asimismo, Peschard reconoce que el Instituto a su cargo no cuenta con una capacidad de sanción ante las dependencias gubernamentales que se rehúsan a entregar la información solicitada. Según la titular del Ifai, la Procuraduría General de la República y, en un sólo caso, el Servicio de Administración Tributaria, son las dependencias que muestran mayor reticencia a la entrega de información.
 
En cuanto a la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca, calificada con 0.43, Ramón Corral Ávila, su titular, admite que a pesar de que la Sagarpa le ha delegado ciertas responsabilidades a este órgano, los trámites efectuados en la Conapesca vuelven a realizarse en la Secretaría de Agricultura, es decir, el órgano regulador no goza de autonomía de gestión ni de autonomía financiera.
 
“Cuando a alguien le interesa que nosotros seamos los jefes, entonces lo somos, cuando no le interesa entonces es Sagarpa. Esa dualidad la tenemos que terminar y estamos a punto de hacerlo”, sentencia Corral Ávila. Actualmente la Conapesca no tiene facultades para pagar los servicios de quienes trabajan en el sector pesquero, y la Sagarpa es la que está a cargo; sin embargo, a partir de 2012, asegura Corral Ávila, esta comisión estaría en capacidad de poder hacerlo.
 
A decir de Enrique Sánchez Cruz, titular del Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria, cuya evaluación promedio es la más baja y apenas alcanza el 0.40 en el índice de Gilardi, podría fortalecerse si se considerara una instancia de seguridad nacional con una autonomía similar a la que tienen órganos homólogos en otros países, como el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria en Argentina.
 
No obstante, Sánchez Cruz explica que al interior de la dependencia se han detectado necesidades que han requerido una reingeniería de las estructuras, es decir, se han empezado a fortalecer las áreas de investigación y diagnóstico. La Unidad de Inteligencia Sanitaria, puesta en marcha a partir de febrero pasado, sería una respuesta en materia de fortalecimiento ante las necesidades que ha detectado el Senasica.
 
Las áreas más frágiles de este regulador se encuentran en el estatus del jefe de la agencia y el de la junta directiva, según el estudio de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, pues no hay normas de largo plazo para quienes encabezan el Senasica y, en consecuencia, no hay un marco directivo fuerte en toda la estructura.
 
En cuanto a la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios –que vigila los establecimientos de salud y las condiciones sanitarias de las donaciones, trasplantes de órganos, equipo y todo lo relacionado con el sector salud–, su valoración promedio es de 0.44 en el índice de Gilardi. La mayor debilidad de su estructura radica en el jefe y la junta directiva.
 
Para la elaboración de este trabajo, se solicitó entrevista con el titular de la Cofepris, Mikel Andoni Arriola Peñalosa, a través del director general adjunto de Comunicación, Isidro Chávez. Hasta el cierre de esta edición, no hubo respuesta.
 
Si bien el estudio que presenta la Cofemer sólo evalúa el marco institucional, pero no el desempeño de las agencias reguladoras, la doctora en ciencia política, Eréndira Sandoval, afirma que el desempeño de estos reguladores sociales podría verse comprometido al contar con estructuras débiles.
 
A decir del doctor en economía Díaz Santos, hace falta voluntad política para generar cambios en las estructuras debilitadas de los reguladores sociales en México. La falta de independencia de éstos, a quienes se les han delegado tareas de salud, alimentación y seguridad, entre otros, “sólo revelaría el control político y de poder”.
 
 
 
Funciones de las instituciones reprobadas
 
Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios
 
Regula y fomenta el control sanitario a través de la vigilancia de los establecimientos, productos y servicios de salud; previene y controla los efectos nocivos de los factores ambientales en la salud del hombre; controla las condiciones sanitarias del equipo médico, prótesis y  materiales quirúrgicos, de curación y productos higiénicos; y controla las condiciones sanitarias de los trasplantes y el manejo de órganos, tejidos y células de seres humanos.
 
Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria
 
Regula, administra y fomenta las actividades de sanidad, inocuidad y calidad agroalimentaria a través de la reducción de riesgos propios del sector agrícola, pecuario, acuícola y pesquero en beneficio de productores, consumidores y de toda la industria en general. Algunas de sus funciones son liberar el territorio nacional de insectos nocivos y plagas, elevar la oferta y calidad de los alimentos, y ampliar los mercados para este tipo de productos.
 
Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca
 
Fomenta y desarrolla mecanismos en coordinación con diferentes instancias para implantar políticas que favorezcan el desarrollo competitivo y sustentable del sector pesquero y acuícola del país. Entre sus actividades está la regulación y establecimiento de las temporadas de veda.
 
 
 
 
Ifai, el único órgano aprobado
 
El Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos garantiza el derecho de acceso a la información gubernamental siempre y cuando ésta sea pública; protege los datos personales que están en manos del gobierno federal, y resuelve sobre las negativas de acceso a información de las dependencias o entidades del gobierno federal ante las solicitudes de información.
 
 
 
 
[TEXTO PARA TWITTER: Instituciones encargadas de defender intereses públicos, débiles e incapaces de cumplir sus funciones]