Ley de Seguridad Nacional, defectuosa

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México adolece de una agenda geoestratégica de largo plazo. Carencias de la Ley de Seguridad Nacional impiden que el país identifique los riesgos y las amenazas procedentes del exterior. La reforma que ha sido aprobada en el Senado, y que ya se discute en la Cámara de Diputados, ignora la política internacional

Un año y medio después de que el Ejecutivo Federal presentara la iniciativa de reforma a la Ley de Seguridad Nacional, ésta ya fue dictaminada por el Senado y se discute en cinco comisiones de la Cámara de Diputados. Ni en la exposición de motivos ni en algún artículo se contempla el aspecto internacional de México, su relieve, amenazas o riesgos potenciales (contexto internacional en el que va a aplicarse esa normativa).

El especialista en temas de seguridad nacional Javier Oliva describe que, en la minuta de la ley, no se contempla el tema internacional: “Ni siquiera convocó a la Secretaría de Relaciones Exteriores para conocer su opinión sobre este tema sustancial”.

Subraya que el desinterés por el tema internacional en la seguridad nacional es evidente en la iniciativa de reforma de la ley correspondiente, ya que México es uno de los 16 países bioceánicos del mundo y carece de una agenda internacional de seguridad nacional.

La importancia estratégica de esa condición bioceánica tiene dos características: en principio, que los mares que bordean el país son templados y propicios para la producción de recursos pesqueros. Además, son mucho más favorables para la búsqueda de petróleo porque son más tranquilos y apacibles de lo que puede ser el Mar del Norte o las costas noruegas –donde las tormentas de esos mares fríos son más marcadas.

También, esa condición marítima ubica a México como una nación con gran potencial comercial que, por ejemplo, sí se utilizó durante la Colonia cuando la llamada Nao de China pasaba por México. La administración colonial tenía “mejor visión que los gobiernos mexicanos de ahora” que, a pesar de la tecnología contemporánea, no han aprovechado lo que antes fue uno de los principales puntos de apoyo de comercio del imperio español.

Oliva Posada reitera que el aspecto geográfico “no se contempla en el debate por alguna razón y creo, francamente, que es por ignorancia”. En cambio, en la legislación estadunidense sobre seguridad siempre influye el factor geográfico y postula que las amenazas a su seguridad nacional provienen del exterior, de ahí que los intereses de esa nación se ubiquen fuera de sus fronteras. En México, históricamente ha regido el concepto de seguridad, que fija sus escenarios de posibles amenazas y desafíos en el interior.

Para el profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, el concepto de seguridad nacional que históricamente ha regido en México fija sus escenarios de posibles amenazas y desafíos en el interior. En contraste, Estados Unidos postula que las amenazas a su seguridad nacional provienen del exterior; de ahí que los intereses de esa nación se ubiquen fuera de sus fronteras.

En un examen histórico del país, se observa que las amenazas para México también provenían del exterior. Afirma que al nacer como Estado independiente, ya tenía como “enemigos” al Vaticano y Washington. Reclama también que la reforma a la Ley abandone la visión regional del país: “¿Dónde está la vocación georregional de México?”.

Aprecia que los católicos mexicanos “somos de los baluartes demográficos del propio Vaticano y de la iglesia católica”, con lo que este país ocupa un rol importante en la diplomacia religiosa y política de ese Estado. Oliva advierte que esa cuestión tampoco debe estar ajena a los análisis sobre seguridad, no obstante que para las autoridades mexicanas no resulta tan determinante.

Sin agenda estratégica

Ni la actual Ley ni la iniciativa de reforma contemplan una agenda de política exterior. Mientras persiste el aislamiento internacional de México, avanzan países como Brasil, Rusia, India y China (que constituyen el grupo de países emergentes denominado BRIC), así como las integraciones regionales.

Por esa razón, es criticable el cierre de embajadas mexicanas, como la de Angola y la de Pakistán. A Oliva Posada, el cierre de la legación en Angola le parece un error muy grande, pues ese país es “la cabeza de playa de Brasil”, además de ser una potencia petrolera. La decisión de cerrar esa legación a cambio de ahorrar recursos muestra que no se tuvo una visión estratégica.

La política mexicana de seguridad nacional no contempla una visión estratégica de la frontera que México comparte con Estados Unidos, a pesar de ser un elemento que cambia de fondo las estructuras y las relaciones en toda política de corte internacional.

En términos de seguridad nacional, la migración en algunos casos ha sido considerada como una amenaza. Para este analista, el impacto a la seguridad de tales migraciones depende si ocurren en Europa, Asia y África, donde son constantes y tienen sentido las influencias religiosas, étnicas, lingüísticas y culturales.

En cambio, puntualiza que, en América, los flujos son de Sur a Norte “y esto no lo refleja ninguno de los artículos de la Ley y menos aún la exposición de motivos de la propia iniciativa, lo que da una visión abstraída de la realidad internacional de nuestro país”.

Como ejemplo de la falta de vocación georregional del gobierno mexicano para preservar su interés en el contexto vecino, el entrevistado recuerda cuando el expresidente de Honduras, Manuel Zelaya, decidió adherirse a la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (Alba) que promovió el presidente de Venezuela, Hugo Chávez.

Zelaya “era un hombre de extracción empresarial que ideológicamente estaba no sólo alejado sino confrontado con muchas de las tesis de gobierno del presidente Hugo Chávez o el presidente de Bolivia, Evo Morales. Terminó formando parte de la Alba junto con Nicaragua por el abandono georregional de México.

“El expresidente de Honduras no tenía nada que ver ideológicamente con ese grupo de países, pero obtuvo ese apoyo porque recibió al país con las arcas vacías y no tenía con qué comprar petróleo, por lo que las compañías estadunidenses se negaron a venderle. Entonces, Chávez le ofreció crudo a crédito muy favorable.

“Y ahí está Venezuela vendiéndole petróleo a Bielorrusia al tiempo en que se asocia con Rusia para instalar una planta nuclear generadora de electricidad en ese país. Esa diversificación de su política exterior, como la ha hecho Brasil, le ha valido esa autonomía. México, en contraste, no solamente no diversificó lo mucho que teníamos en la macrorregión latinoamericana, sino que la hemos abandonado.”

En un escenario a futuro, Oliva Posada esperaría que se considere la política exterior en el debate de la seguridad nacional. Declara: “Ojalá que a los diputados les dé tiempo de integrar estos criterios, porque de lo contrario habrá una ley más enfocada a aspectos de seguridad pública que una que vea más la naturaleza del Estado mexicano”.

Dados los tiempos políticos, el analista considera inviable que se emita en breve la reforma a la Ley de Seguridad Nacional. De no salir en este periodo ordinario, el mensaje sería que, en este tema, incluso ha fallado el Partido Acción Nacional (PAN). “Claramente es su trabajo de cabildeo y, sobre todo, en la relación de apoyo con su jefe, que es el presidente, y ni siquiera lo han cabildeado.

“Por eso, en este periodo no va a salir. Casi tengo la seguridad porque ahora están en el debate del Presupuesto de Egresos de la Federación; lamentablemente el calendario electoral gravita más sobre los intereses de las discusiones que en la agenda del PAN, y la prueba está en el retraso con el que se ha abordado este tema.

“Esto conviene a los principales actores políticos del PAN, del PRI (Partido Revolucionario Institucional), del PRD (Partido de la Revolución Democrática), porque no quieren asumir el costo político de votar una ley que, de alguna forma, implique un endurecimiento en las prácticas.”

Debilidad de la Armada

La reforma a la Ley de Seguridad Nacional que propuso el Ejecutivo en abril de 2009 plantea que la realidad nacional exige revisar y redefinir los conceptos de seguridad nacional, seguridad pública y seguridad interior. En todos se involucran, aunque en distintos niveles, la política exterior, así como las Fuerzas Armadas.

Un diagnóstico cabal de la Armada de México frente al desafío actual lo presenta Marcos Pablo Moloeznik, doctor en derecho por la Universidad de Alcalá de Henares y profesor de la Universidad de Guadalajara. Considera que, a la luz de los retos y perspectivas que enfrenta la seguridad nacional de México, la Secretaría de Marina (Semar) debe ocupar un lugar prioritario.

Afirma que a pesar de que recientemente algunos acontecimientos han puesto de relieve la importancia de la Armada, ésta es una desconocida: el estadunidense Centro de Estudios Hemisféricos de la Defensa le otorgó al Centro de Estudios Superiores Navales el premio William Perry –el nombre del exsecretario de Defensa estadunidense? a la excelencia en educación.

Además, es notorio el protagonismo que ha tenido últimamente la Marina. Recuerda que esa fuerza apoyó el operativo contra Arturo Beltrán Leyva; de tal manera que, dice, “se habla de los marines de Felipe Calderón”. En tercer lugar, porque, de acuerdo con organismos regionales, como la Organización de Estados Americanos o el sistema de Naciones Unidas, el peso del tráfico ilegal, en particular de drogas y armas, es por la vía marítima.

El profesor-investigador de estudios políticos de la Universidad de Guadalajara cita un cuarto elemento que obliga a discutir el rol de la Armada de México en la seguridad nacional. Se trata de la condición de país bioceánico que le permite disfrutar de un extenso litoral marítimo; y, en quinto lugar, porque la Armada de México sólo tiene capacidad de imponer la ley y el orden en el mar territorial y en su zona continua.

Es decir, explica Moloeznik, la Armada no tiene capacidades para garantizar la protección, la preservación de la llamada Zona Económica Exclusiva ?que se extiende desde el límite exterior del mar territorial hasta 370.4 kilómetros, a partir de la línea de base desde que se mide su anchura?. “Esto explica por qué buques factorías de terceros países llevan a cabo una explotación depredadora de nuestros recursos naturales y no respetan veda alguna”.

Para el especialista, cuando se habla del componente militar del poder nacional se hace referencia a la Secretaría de la Defensa, al Ejército y a la Fuerza Aérea, y se observa una ausencia en los estudios sobre el poder naval en México. Sin embargo, éste es un componente más del poder militar, cuya razón de ser es velar por los intereses marítimos y la seguridad nacional en la mar.

La Armada es la más completa de las Fuerzas Armadas porque incluye cuatro dimensiones: la dimensión submarina –aunque México carece de submarinos–; los buques de superficie –que tienen la ventaja de mantener una presencia en la mar–; su componente de proyección terrestre, que es la infantería de Marina y, finalmente, el componente aéreo a través, por ejemplo, de portaviones.

Marcos Pablo Moloeznik comenta que Brasil es el único país que posee portaviones en América Latina. Y si bien es muy importante la tripulación y los recursos humanos, a las armadas se les define fundamentalmente por los medios y, en particular, por los buques, porque garantizan una permanencia. A pesar de que la Armada de México tiene aviación naval, bases en tierra y helicópteros basados en los propios buques, está clasificada como una Armada costera, es decir, la categoría más baja.

Esto sucede porque “lamentablemente” la Armada de México no guarda correspondencia con su capacidad de generación de riqueza y su papel en el concierto de las naciones. La Armada de este país se corresponde con un servicio de guardacostas o con una policía marítima que sólo puede garantizar el ejercicio efectivo de la soberanía en el mar territorial y parcialmente en la zona contigua, que son otras 12 millas náuticas medidas a partir del mar territorial.

En lo que va de la administración de Felipe Calderón se ha privilegiado la infantería de Marina sobre el personal embarcado. Hoy, la relación es prácticamente de un infante de Marina por cada tres marinos, mientras que los Royal Marines británicos tienen a un infante por cada 10 personas embarcadas.

Aprecia como un problema adicional de la Armada el diseño institucional de las Fuerzas Armadas. Al coexistir dos secretarías de despacho ?la Secretaría de la Defensa Nacional y la Semar?, “hay una confusión de lo que es la dimensión política y lo que sería la dimensión técnica ?lo que sería el aprestamiento del instrumento militar.

El autor del estudio Hacia un marco teórico y analítico del poder naval. Contribución doctrinaria al desarrollo de la Armada de México (Departamento de Estudios del Pacífico, Universidad de Guadalajara, 2009) hace un contraste del poder naval de México con el de otros países latinoamericanos.

Con apoyo en la reciente radiografía que muestra la revista británica Jane’s, especializada en armamento, señala que llama la atención que el número de efectivos de la Semar sea similar al de Brasil. México tiene muchos buques pequeños con pocas capacidades marineras que se corresponden con una armada costera. El analista puntualiza que esa tendencia se conoce como “enanismo” en el mundo del armamento. “Hay un contraste que nos separa de países como Argentina, Brasil, Perú, Ecuador y Venezuela, que incluso tienen capacidades o medios que superan a la Armada de México”.

Esto ocurre a pesar de que se ha incrementado el número de efectivos en la Semar desde que Felipe Calderón asumió la Presidencia. Sin embargo, anticipa que esos efectivos son todos de la infantería de Marina. “Se jerarquiza la incorporación de personal en esta área y se corresponde con la estrategia nacional de lucha contra la delincuencia organizada, en particular contra el narcotráfico”.

Frente a esa debilidad combativa de la Armada, el autor del estudio Principales efectos de la militarización del combate al narcotráfico en México (Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente, México, septiembre 2009) advierte: “En México, vivimos una situación de ficción o de simulación jurídica de la que el Congreso de la Unión es corresponsable”. Se refiere al despliegue de las Fuerzas Armadas en zonas urbanas, como Ciudad Juárez, sin declarar un estado de excepción.

“La experiencia comparada de países hermanos de América Latina nos dice que para superar esa situación de ficción y simulación jurídica y para dotar de un manto protector a las Fuerzas Armadas, se debería declarar el estado de excepción, considerando la dimensión territorial espacial y la dimensión temporal.”

Moloeznik comenta que sigue siendo una asignatura pendiente la definición de seguridad interior en la reforma a la Ley de Seguridad Nacional. Aquí hay un vacío jurídico, sostiene, pues tanto la Constitución en su artículo 89, fracción VI, como las leyes orgánicas del Ejército, la Fuerza Aérea y de la Armada reconocen, entre sus misiones, preservar la seguridad interior. Sin embargo, no se definen cuáles son los contenidos y alcances de esa seguridad interior.

Vulnerabilidad del Ejército

Ante la pregunta ¿están preparadas las Fuerzas Armadas para enfrentar la guerra trasnacional en un terreno urbano con tropas que provienen del área rural? Raúl Benítez, especialista en seguridad internacional estratégica, responde negativamente. La mayoría de ellos proviene de estratos muy humildes; no han estado en ciudades; no saben conducir un automóvil, y no saben tratar a los habitantes de una ciudad.

Además, “están en las fuerzas castrenses por necesidad laboral más que por vocación, y la mayoría vio a su padre pegarle a la madre, violar a la hermana, vio al primo violar a la hermanita, o robarle al vecino la gallina. Ésos son los combatientes del narcotráfico para una guerra trasnacional”, refiere el también académico.

Respecto de la percepción de que México se militariza, Benítez Manaut afirma que este país nunca se ha desmilitarizado. Recuerda que, por la cantidad de militares en la estructuras de gobierno, ya sea como gobernadores, diputados, senadores, funcionarios públicos o directores de paraestatales, el gobierno más militarizado fue el de Lázaro Cárdenas. El menos militarizado fue el de Miguel de la Madrid Hurtado.

El PRI se desmilitarizó hasta 1970. Creado “genéticamente” por militares en 1929, fue presidido entre 1945 y 1952 por el militar Rodolfo Sánchez Taboada, y entre 1957 y 1964, por el general Alfonso Corona del Rosal. Ese origen del PRI se tradujo en sus estructuras verticales y autoritarias, pues aunque, en teoría, era civil, estuvo militarizado hasta muy tarde, explica el también profesor visitante del Centro para Estudios de Defensa Hemisférica de la Universidad de la Defensa de Estados Unidos.

Los militares negociaron muy bien su presencia en el estado político para no ser despojados de la autonomía y el acuerdo fue no entrometerse de más en las estructuras civiles, no dar golpes de Estado –desde 1913, México tiene el récord latinoamericano en ese rubro? porque las Fuerzas Armadas “no necesitaron recurrir a ellos como en Argentina, Honduras o Chile, porque había un engranaje muy armónico con el poder civil”, apunta.

Benítez, también presidente del Colectivo de Análisis por la Seguridad con Democracia, recuerda que, en los últimos 30 años del siglo XX, las Fuerzas Armadas mexicanas concentraron sus misiones de seguridad interna en acciones de contrainsurgencia. En la década de 1970, cuando surgió el tema petrolero, se les confirió la protección de instalaciones estratégicas, que nunca han abandonado.

Considera que no se puede criticar a las Fuerzas Armadas y su misión de seguridad interna porque lo han hecho desde hace 200 años. “Nacieron para eso. Ahora hay que transformarlas para lo que debe ser un Estado democrático”. Desde su origen, han estado abocadas al ciento por ciento en misiones de seguridad interna. Casi la mitad de ellas se traslapan con las funciones que realizan 18 secretarías.

Por último, el especialista cita que, en los últimos años, las Fuerzas Armadas han tenido presencia indirecta o realizado misiones específicas en materia de seguridad pública. Sus oficiales controlan secretarías de seguridad pública en múltiples estados y en el Distrito Federal, “pero cuando se meten los soldados directamente, hay problemas”, sentencia.

Así sucedió con el programa México Seguro de Vicente Fox y la actual estrategia. Su primera presencia pública en ese rubro fue en 1996, en la delegación Iztapalapa del Distrito Federal, cuando fueron desplegadas por instrucción de su entonces comandante en jefe, Vicente Fox Quesada. Esa misión, recuerda Benítez Manaut, “fue todo un fracaso y se tuvieron que replegar”.

Crítico de la efectividad disuasiva de los retenes militares y policiacos, el experto sentencia: “Donde hay más presencia militar, hay más incremento del tráfico de armas, drogas y personas, además hay más ejecuciones”.

Las amenazas de origen externo a la seguridad

  • Espionaje
  • Sabotaje
  • Terrorismo
  • Actos de interferencia extranjera en los asuntos nacionales que puedan implicar una afectación al Estado Mexicano
  • Los actos que obstaculicen o impidan a las autoridades actuar contra la delincuencia organizada
  • Los actos tendentes a quebrantar la unidad de las partes integrantes de la Federación
  • Los actos en contra de la seguridad de la aviación o de la navegación marítima; los actos que atenten contra el personal o sedes diplomáticas
  • Todo acto tendente a consumar el tráfico ilegal de armas convencionales, materiales nucleares, armas químicas y biológicas de destrucción en masa
  • Todo acto de financiamiento de acciones y organizaciones terroristas
  • Los actos tendentes a obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o contrainteligencia
  • Los actos tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la provisión de bienes o servicios públicos

Fuente: Iniciativa de reforma a la Ley de Seguridad Nacional

Amenazas a la seguridad global

Para el mundo contemporáneo, las amenazas y riesgos se dividen en militares y no militares. Para la seguridad global, se detectan dos tipos de amenazas: las que afectan la calidad de vida de las personas y las que afectan la capacidad de acción política del Estado (cuando no puede enfrentarlas de manera aislada).

Entre las primeras, se ubica a la migración, los nacionalismos y el terrorismo. En las segundas, se sitúan la proliferación de armas de destrucción masiva, los problemas históricos de límites, la lucha por los recursos escasos, el narcotráfico y el “narcoterrorismo”, la inmigración descontrolada, el desequilibrio estratégico, los problemas tribales, étnicos y políticos internos, los nacionalismos, el crimen organizado y las secuelas de catástrofes naturales.

El flujo masivo de personas que cruzan las fronteras estatales en busca de nuevos lugares para vivir o para trabajar obedece a causas muy diferenciadas y en principio no se considera como un problema, sino resultado de una problemática con raíces en su país de origen. Se advierte que, de no gestionarse correctamente, la migración masiva puede ser un reto para la seguridad del Estado de tránsito o del Estado huésped.

En cuanto a los nacionalismos, como se vio en la Europa de la posguerra fría, también pueden llegar a representar un reto para la seguridad.

Apenas el 14 de abril pasado, el presidente estadunidense Barack Obama declaró que, para su país y la comunidad internacional, una de las mayores amenazas para la seguridad internacional es el terrorismo nuclear. Y advirtió: “Para evitar que terroristas y criminales adquieran materiales nucleares, se debe fortalecer la seguridad nuclear; proteger materiales nucleares, y evitar el contrabando nuclear”.

Obama manifestó que no se necesitan instituciones nuevas y más niveles de burocracia, sino reforzar las instituciones y alianzas existentes y hacerlas más eficaces, lo que incluye a Naciones Unidas, la Agencia Internacional de Energía Atómica, la alianza multilateral que refuerza la seguridad nuclear. El objetivo es evitar el tráfico nuclear y asistir a los países para que aumenten su capacidad de resguardar sus materiales nucleares.

Sin proyecto de nación

El 8 de diciembre de 2009, María Cristina Rosas, doctora en relaciones internacionales, advertía, esperando que sólo se tratara de un rumor, que el cierre de las embajadas mexicanas en Angola y en Pakistán sería un error para la política exterior mexicana.

La especialista en seguridad internacional calificó a esa intención, que más tarde se concretó, como “abortos”. Explicaba que a esas embajadas se sumaba el cierre de tres consulados: uno en la ciudad de Guatemala, otro en Porto Alegre, Brasil, y el último en Guayaquil, Ecuador.

La cancillería mexicana argumentó que tal decisión obedecía a la situación económica del país, por lo que los ahorros que tales “abortos” le representarían al erario 22.5 millones de dólares. En el olvido quedaba la carencia “espeluznante” de personal que padecen estas legaciones que operan con muchas dificultades a pesar de ser uno de los pocos servicios civiles de carrera en el país.

Cuando Felipe Calderón asumió la Presidencia, dijo que su gobierno buscaría “más México en el mundo”. Para la doctora Rosas, eso significaría que luego del caos en que quedó la diplomacia mexicana “tras los desatinos de su antecesor”, con Calderón parecía haber voluntad política para reconstruir las relaciones internacionales de México.

Cuando un país cierra una embajada, misión o un consulado en cualquier lugar del mundo, el mensaje que envía es muy claro: “No me interesas”, o peor aún “no eres importante”. Por esa razón, describía hace casi un año María Cristina Rosas, “cerrar las embajadas en Angola y Pakistán es un error gravísimo”.

Para que México cuente con una política exterior que sirva a sus intereses, hace falta una visión estratégica de mediano y largo plazos. “La improvisación es mala consejera ¿Qué puede comprar México con 22.5 millones de dólares? El problema es mucho más profundo y tiene que ver con la falta de un proyecto de nación”, subrayó entonces Rosas.

La imagen de México en el mundo está muy dañada. En el seno de la comunidad internacional se le percibe como un país problemático, aunque no es el único con problemas, pero otros no renuncian a tener una política exterior ni a promover sus intereses en el mundo. Con una política aislacionista y aldeana, no lo va a conseguir, concluyó la experta.

México ha sido miembro del Consejo de Seguridad en cuatro ocasiones: entre 1945-1946, 1980-1980, 2002-2003 y en 2008, luego de que el 17 de octubre de ese año, la Asamblea General de las Naciones Unidas lo eligiera en su sexagésimo tercer periodo de sesiones como parte de los cinco nuevos miembros no permanentes del Consejo de Seguridad.

Contralínea 208 / 14 de Noviembre de 2010

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