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En 2007 el Programa de Carrera Magisterial incumplió con el objetivo de coadyuvar a elevar la calidad de la educación básica en México. Por el contrario, no hay una vinculación entre los estímulos económicos a maestros y el aprovechamiento escolar, advierten dos informes realizados por la ASF y la Corporación Rand. Ambos estudios encuentran opacidad, simulación y discrecionalidad en la actuación conjunta entre SEP y SNTE


El Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública 2007, realizado por la Auditoría Superior de la Federación (ASF), concluyó que la Secretaría de Educación Pública (SEP) cumplió parcialmente el objetivo de coadyuvar a elevar la calidad de la educación.

La “Auditoría de desempeño al programa de carrera magisterial” advierte que en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2007, el Programa de Carrera Magisterial (PCM) no se estructuró como un programa presupuestario, lo que “impidió transparentar el ejercicio presupuestal y limitar la evaluación de cumplimiento de su objetivo fundamental de coadyuvar a elevar la calidad de la educación nacional”.

Paralelamente, el estudio Haciendo camino, análisis del sistema de evaluación del impacto del programa de estímulos docentes Carrera Magisterial en México, evaluación realizada en 2007 por la corporación estadunidense Rand a petición de la SEP, concluyó que los incentivos ofrecidos o estímulos salariales a docentes demuestran nulo o poco impacto en el aprovechamiento escolar de los alumnos.

No sólo eso. El documento cuestiona que se trate más que de una estrategia de incentivos en una estructura de escalafones. Rand señala que frente a la falta de parámetros confiables que evalúen a los docentes, el PCM incorpora, promueve y valora a un porcentaje de los docentes.

La ASF coincide: en su revisión determinó que después de 16 años de operación, de 1 millón 52 mil 797 plazas docentes de educación básica federal, 600 mil 782 estaban incorporadas al programa y 452 mil 15 no contaban con ese beneficio.

El PCM premia a los maestros con estímulos salariales basados en su escolaridad, habilidad, experiencia, entrenamiento y el conocimiento y rendimiento de sus alumnos. En 2007 se erogaron 33 mil 256 millones 588 mil 200 pesos por concepto de incentivos económicos a los docentes inscritos en el Programa de Carrera Magisterial.

Expone que en la estructura programática se omitieron metas e indicadores para actividades prioritarias y para medir el cumplimiento de objetivos, lo que “limitó el análisis de los resultados anuales”. Aunque la SEP estableció indicadores en sus documentos de planeación de corto plazo, estos no permiten evaluar la eficacia del programa.

Así como la compensación al sueldo base del personal docente –asignada a los ramos 25 “Previsiones y aportaciones para los sistemas de educación básica, normal, tecnológica y de adultos” y 33 “Aportaciones federales para entidades federativas y municipios”– no se asoció a metas e indicadores.

El máximo órgano de fiscalización señala que la actividad institucional “Diseñar y aplicar la política educativa” no comprende el conjunto de acciones sustantivas que permitan dar cumplimiento a los objetivos del PCM. Para ese rubro se asignaron 25 millones 194 mil 900 pesos a la Coordinación Nacional de Carrera Magisterial (CNCM).

Dentro del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, suscrito en 1992 por el ejecutivo federal y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), la SEP aceptó que existían limitaciones serias en la cobertura educacional, sobre todo en alfabetización, acceso a la primaria, retención y promedio de años de estudio.

Señaló también que la calidad de la educación básica era deficiente, pues no se proporcionaban los conocimientos, habilidades, capacidades y destrezas, actitudes y valores para el desenvolvimiento de los alumnos. Además, que el sistema educativo mostraba signos de centralización y cargas burocráticas excesivas y las condiciones financieras del país erosionaban los incentivos y la capacidad de innovar al magisterio.

Al respecto indicó que el protagonista de la transformación educativa en México debería ser el maestro. Por ese motivo se inició la operación del Programa de Carrera Magisterial, con el propósito de elevar la calidad de la educación nacional, mediante el reconocimiento e impulso a la profesionalización del magisterio y del mejoramiento de las condiciones de los trabajadores de la educación.

La CNCM es responsable de la operación del PCM y tiene como atribuciones: coordinar la participación de la SEP en la consecución de los objetivos; distribuir equitativamente los recursos asignados y verificar que se apliquen de conformidad con los lineamientos; promover la profesionalización de los docentes, e integrar y actualizar los registros de los docentes beneficiados.

La Comisión SEP-SNTE es parte fundamental de la naturaleza del programa. La negociación entre ambas instancias incide en sus lineamientos y reglas, incluyendo el diseño de instrumentos, factores de evaluación, criterios de incorporación y cronograma.

Luego del Pliego General de Demandas del SNTE en 2007, se asignaron 400 millones para estimular el desarrollo profesional de los docentes de educación básica. Cada año, anota la ASF, el presupuesto por este concepto se va incrementando, sin tener en perspectiva la duración del programa y su costo.

México ocupó en 2007, según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, el lugar 28 en la escala de sueldos de los docentes de educación básica, sólo por arriba de Hungría, Chile y Estonia, con un salario promedio de 249 mil 300 pesos.

Desde la creación del PCM, participaron y recibieron estímulos monetarios 767 mil 662 plazas. Para el ciclo escolar 2006-2007 se inscribieron 666 mil 862 plazas, de las que se evaluaron 394 mil 188 plazas y se aceptaron 46 mil 503.

Para ser elegible como beneficiario en el PCM, los docentes deben enseñar en escuelas públicas primarias o secundarias en México y deben cumplir con un requisito de antigüedad mínima de dos a seis años, que varía según el grado máximo de estudios. Tanto docentes como directores de escuela deben tener una clase específica de contrato o plaza con la SEP. Esto implica que la mayoría de los docentes de recién ingreso no son elegibles.

Quienes no son candidatos son aquellos docentes con contratos de menos de 19 horas semanales. Los maestros con doble plaza para enseñar pueden participar. Son seleccionados para incorporación al nivel A o promoción a los niveles B-E, los maestros que obtengan puntaje al ser evaluado. El no completar la evaluación de todos los factores conlleva un puntaje de cero.

Del total de aceptadas, 18 mil 793 se incorporaron por primera vez al programa y se promovieron al siguiente nivel a 27 mil 710. Además el 79.5 por ciento fueron plazas para educación básica federal; el 16 por ciento para los estados y el 4.5 por ciento para “apoyos compensatorios”. Entre 2005 y 2007 los lugares federales incrementaron 41.4 por ciento, al pasar de 26 mil 167 a 36 mil 993.

El máximo órgano de fiscalización apunta que después de 16 años de funcionamiento del PCM, el 57.1 por ciento de 1 millón 52 mil 797 de plazas docentes de educación básica federal fueron beneficiarias del programa.

Incumplimiento en aprovechamiento escolar

Al estudiar el impacto del programa en el aprovechamiento escolar, la ASF concluyó que la SEP cumplió parcialmente el objetivo de elevar la calidad de la educación nacional por medio del reconocimiento e impulsó a la profesionalización del magisterio.

“Si bien la diferencia en el aprovechamiento escolar medido en la prueba Enlace entre los alumnos de los docentes con y sin carrera magisterial fue en promedio mayor en 3.1 por ciento en español y 3.7 por ciento en matemáticas, en ambos casos los resultados de aprovechamiento escolar se ubicaron en el rango ‘elemental’ de conocimientos”.

Y es que los estudiantes de maestros beneficiarios obtuvieron mejores resultados en español y matemáticas. Su desempeño fue superior en 3.1 por ciento en la primera materia y en la segunda en 3.7 por ciento.

Sin embargo, aclara la ASF, alumnos de docentes con y sin carrera magisterial obtuvieron en español calificaciones menores al intervalo de 547 a 708, y en matemáticas puntajes por debajo del intervalo de 586 a 709. Ambos parámetros fueron utilizados para definir como “bueno” el aprovechamiento escolar.

Para el rango de logro “excelente”, que fue de 868 puntos, los estudiantes de los docentes no beneficiarios obtuvieron 58.5 por ciento del total en español, mientras que los alumnos de maestros beneficiarios alcanzaron 60.4 por ciento. En matemáticas los primeros consiguieron 59 por ciento y los segundos casi el 61 por ciento.

El órgano de fiscalización identificó que, en la medida en que se incrementa el nivel de promoción del docente en carrera magisterial, aumentan las calificaciones de los alumnos. En la asignatura de español, los estudiantes de maestros con nivel de carrera obtuvieron entre 12 y 29 puntos más que los alumnos sin carrera, y en matemáticas, de 13 a 33 puntos más.

Además, la entidad fiscalizada tampoco cuenta con una base de datos de plazas docentes beneficiarias del PCM vinculada con la calificación que obtienen los alumnos de los grupos a su cargo en la prueba Enlace.

El Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2007 advierte que la SEP tampoco contó con un sistema de indicadores para evaluar el impacto de los estímulos económicos al magisterio en la eficiencia escolar de los alumnos de educación básica. Por lo que no se ajustó a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

La ASF verificó que el gasto promedio por plaza docente “no se correlaciona con los resultados obtenidos por los alumnos”. Pues Tabasco, la entidad donde se registró una mayor erogación, se ubicó en el lugar 28 en español y 29 en matemáticas.

Subejercicio en salarios para maestros

En el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2007 se aprobaron recursos por 386 mil 173 millones 929 mil para educación. El 61.7 por ciento se orientaron a educación básica. De ese porcentaje, 193 mil 719 millones 513 se destinaron al pago de sueldos y salarios del personal docente y administrativo que labora en las escuelas de primaria y secundaria.

La SEP, anota el reporte, erogó 266 mil 358 millones 51 mil pesos, casi 12 por ciento más en educación básica. En el servicio docente se gastaron 215 mil 590 millones 607 mil pesos, debido a que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorizó una ampliación por incrementos salariales.

Como respuesta al Pliego general de demandas del SNTE, se asignaron 400 millones de pesos. Del presupuesto se otorgarían 388 millones para la dictaminación de nuevas incorporaciones y promociones, a los que se sumaron 363 millones 360 mil 700 pesos por concepto de “bolsa de economías regularizables”, derivado de las bajas por defunciones, jubilaciones y renuncias.

El órgano de fiscalización encontró que la SEP no se ajustó a lo establecido, pues los recursos se distribuyeron en 44 por ciento a las incorporaciones y 56 por ciento a promociones, contrario a lo que dispuso la guía técnica, que señaló que se repartirían en 25 y 75 por ciento respectivamente.

Además, los recursos adicionales por 363 millones 360 mil 700 pesos debieron sumarse a las promociones cuando se añadieron a los dos conceptos para distribuirse después.

El órgano de fiscalización solicitó al Órgano Interno de Control de la SEP que en el ámbito de sus atribuciones realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo que se derive de los actos u omisiones de los servidores públicos que en su gestión no aplicaron los criterios de distribución del presupuesto asignado.

Deficiencia en aprovechamiento escolar y evaluación: Rand

El estudio Haciendo camino, análisis del sistema de evaluación del impacto del programa de estímulos docentes Carrera Magisterial en México revela que los incentivos ofrecidos o estímulos salariales a docentes demuestran nulo o poco impacto en el aprovechamiento escolar de los alumnos.

“Al estar los estímulos salariales garantizados a lo largo de toda la carrera, los docentes podrían tener menos incentivos para realizar un esfuerzo adicional. Ya promovidos, los maestros regresan a su nivel normal de esfuerzo el siguiente año o quizá hasta reducen su esfuerzo ya que su promoción está garantizada”.

La asociación dedicada al análisis y la investigación para brindar soluciones a los sectores público y privado califica de ambiguo al programa, resultado de visiones contradictorias entre la SEP y el SNTE. Cuestiona el que los estímulos no se pierdan a lo largo de la carrera. “Nos lleva a preguntar si el programa constituye un sistema de incentivos docentes o es una estructura escalafonaria”.

Rand observa que el diseño del programa casi asegura que un maestro con grado de licenciatura que permanezca en servicio, que asista a cursos de actualización y obtenga una calificación regular en preparación profesional y aprovechamiento escolar tenga asegurada su eventual incorporación.

En el tema de la valoración de la preparación profesional y el aprovechamiento escolar, Rand detectó diversas anomalías, pues no todos los docentes inscritos en el PCM son evaluados y el programa sólo considera como valorados a aquéllos que completan la evaluación de todos los factores.

El documento apunta que el número de plazas docentes que cumplen con esta definición ha sufrido bajas considerables desde 1991. En 2002, sólo el 70 por ciento de los participantes fueron evaluados. Este crecimiento restringido, expone, puede deberse a los límites presupuestales.

Contrario a la tendencia, tan sólo en los dos primeros años del programa se incorporaron 389 mil 816 plazas de 594 mil 938, es decir, dos tercios del total. Debido a que en ese periodo el sistema de evaluación no estaba listo, esos maestros no requirieron ser calificados. No obstante el programa premia a los docentes según sus méritos, en la práctica “fue equivalente a un aumento salarial automático para la mayoría de los maestros”.

Pese a la cantidad de recursos que se invierten en la evaluación de alumnos y docentes, acepta, se sabe muy poco sobre la calidad de los exámenes y procedimientos seguidos. Considera que es importante que el programa evidencie sus características técnicas y la calidad de las evaluaciones, “sobre todo, si las calificaciones son utilizadas para ayudar a tomar decisiones de alto impacto como promociones o bonificaciones”.

Describe que las pruebas de preparación profesional para los docentes están más desarrolladas y se monitorean con mayor cuidado que las pruebas de aprovechamiento escolar para alumnos.

Sin embargo, Rand no encontró procedimientos formales que condujeran a ninguna clase de análisis estadístico para eliminar sesgos como, describe, el que las pruebas discriminen a maestros rurales e instructores comunitarios, pues se realizan para entornos más urbanos.

Indica que hay bajo control de calidad en las pruebas, se incluyen reactivos de pobre funcionamiento: “Son redactados y revisados informalmente y, por lo tanto, las pruebas, construidas sin evidencia sólida”.

Tampoco hay ninguna información sobre la fórmula que se utiliza para determinar los puntajes: “Los análisis de validez en el PCM están limitados a juicios aparentemente hechos por las mismas personas que redactan los reactivos o la comisión SEP-SNTE”.

Para la organización, los lineamientos para prevenir el fraude no son tan robustos, lo que ha evidenciado recientes problemas de seguridad. Concluye que en general no hay documentación organizada y sistemática sobre los procedimientos de evaluación. La ausencia de ésta para un programa de dicho tamaño y alcance, opina, es preocupante.

El informe de Rand sugiere que las pruebas evalúan habilidades cognitivas de bajo nivel, lo que no asegura un sistema en donde a medida que avancen los maestros en su carrera demostrarán mayor competencia.