Testigos sociales: la simulación

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Con el objetivo de “legitimar” multimillonarias y cuestionables licitaciones, siete dependencias de la administración pública federal gastan 22 millones de pesos en testigos sociales; al tiempo, otras cuatro omiten informar sus gastos respectivos. Especialistas consideran que esta figura de participación ciudadana no contribuye al combate a la corrupción y afecta la transparencia.

De marzo de 2006 a junio de 2008, siete dependencias federales han pagado 22 millones 896 mil 914 pesos a los 23 testigos sociales autorizados por la Secretaría de la Función Pública (SFP), reporta el Portal de Obligaciones de Transparencia de la Administración Pública Federal. Se trata de 78 contratos cuyo objetivo, a su vez, ha sido avalar multimillonarias contrataciones de obra pública y adquisiciones de bienes y servicios.

En el mismo periodo, pero sin informar sus erogaciones, otras cuatro instituciones del gobierno federal han recurrido a los servicios de los testigos sociales: 12 contratos de la Comisión Federal de Electricidad (CFE); 10, de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE); uno, de Cintra; y los del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), cuya política anticorrupción señala que cada una de sus licitaciones es acompañada por un testigo.

Miguel López Olvera, doctor en derecho e investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ) de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), explica que la figura del testigo social es un mecanismo de participación ciudadana aprobado el 16 de diciembre de 2004, con la publicación del Acuerdo por el que se establecen los lineamientos que regulan la participación de los testigos sociales en las contrataciones que realicen las dependencias y entidades de la administración pública federal.

López Olvera indica que es facultad del Poder Ejecutivo garantizar los mecanismos de participación ciudadana, con base en la garantía de audiencia contenida –según interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación– en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional: “Nadie podrá ser privado de su libertad, propiedades o derechos sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.”

Los testigos sociales se encargan de verificar que la licitación y la contratación se hagan con transparencia, honradez e imparcialidad. Esto depende del testigo, quien cumple una función social: representar a la sociedad para que la contratación no se haga con corrupción; de lo contrario, tiene que denunciar ante las autoridades competentes los actos de corrupción o de favoritismo, dice el experto en derecho administrativo y procesal.

López Olvera añade que “el artículo 134 de la Constitución establece que los recursos económicos de que dispongan el gobierno federal y el gobierno del Distrito Federal, así como sus respectivas administraciones públicas paraestatales, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. Ésta también es la base constitucional de las contrataciones de las obras públicas, de las adquisiciones y de la actuación de los testigos sociales”.

En ninguno de los 78 casos reportados en el Portal de Transparencia, el testigo ha denunciado supuestos hechos de corrupción; ello, a pesar de que al menos cuatro procesos han sido objetados por los licitantes ante la SFP –consta en la respuesta a la solicitud de información ciudadana 0002700192307–, otros han sido ventilados en los medios de información e, incluso, han sido actores públicos los denunciantes de las irregularidades.

De los 78 contratos registrados, 58 corresponden a la subsidiaria más importante de Petróleos Mexicanos (Pemex), Pemex Exploración y Producción, y comprometen 16 millones 504 mil 329 pesos, es decir, el 72.08 por ciento del gasto total. Le sigue Pemex Refinación, con ocho contratos por 2 millones 744 mil 185 pesos.

En tercer lugar se ubica la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) –que ha pagado el monto más alto por una testificación: 1 millón 440 mil pesos a Transparencia Mexicana–, con dos contratos que suman 1 millón 548 mil pesos.

Luego se encuentra Pemex Gas y Petroquímica Básica, con un gasto de 928 mil pesos por tres contratos; Pemex Corporativo también registra tres erogaciones por un total de 660 mil pesos; la Comisión Federal de Telecomunicaciones, un contrato por 345 mil pesos; la propia Secretaría de la Función Pública, dos contratos por 87 mil 400 pesos; y finalmente Instalaciones Inmobiliarias para Industrias Servicios, que recurrió a esta figura de participación ciudadana una vez y pagó 80 mil pesos.

Testificaciones “a modo”

En 2007, el Comité de Designación de Testigos Sociales de la Secretaría de la Función Pública hizo 42 nombramientos. Los testigos participaron en procedimientos de contratación u otorgamiento de concesiones, por un valor estimado de 52 mil millones de pesos, indican datos de la dependencia. Según la información, las instituciones que más recurrieron a esta figura fueron Pemex y sus organismos subsidiarios, CFE, IMSS y SCT.

Gabriel Reyes Orona, exprocurador fiscal federal y actual presidente de la asociación civil Transparencia Nacional, dice que “el testigo social es una tomada de pelo que puede afectar a la transparencia, porque la transparencia no se vende, no se contrata: en el momento en que tienes un compromiso financiero tienes que decir lo que te digan. ¿Sabes cuándo han invitado a Transparencia Nacional a participar en algún proceso? Nunca, porque nosotros sí decimos en qué están mal, si hay algo raro, si la licitación está amañada”.

Agrega que, con los lineamientos establecidos en diciembre de 2004, la pasada administración creó “la transparencia ‘a modo’. Ahora toman a gente que no tiene ninguna experiencia en el sector correspondiente para que dé su opinión. Si éstos no saben nada del sector, de normatividad administrativa, de procuración de justicia, de responsabilidades de servidores públicos, el resultado va a ser un evento social, en el cual los supuestos representantes o testigos sociales no han sido más que cómplices de la autoridad”.

Además de involucrar recursos multimillonarios, algunas de las licitaciones avaladas por los testigos sociales han sido señaladas como irregulares. Entre éstas sobresale el arrendamiento de cuatro buquetanques en Pemex Refinación, por 4.2 mil millones de pesos; según algunos licitantes, fueron favorecidas la trasnacional F Tapias y el Grupo Blue Marine.

En la lista de procesos objetados también se encuentra la compra de gas licuado de la CFE a Perú, con la intermediación de Repsol, por 21 mil millones de dólares. De acuerdo con la denuncia pública del excandidato del Partido de la Revolución Democrática a la Presidencia de la República, Andrés Manuel López Obrador, la paraestatal se hubiera ahorrado varios miles de millones de dólares si la compra hubiera sido directa. Los testigos sociales para esta licitación fueron la Fundación Heberto Castillo y Gonzalo Martínez Corbalá.

La venta de Mexicana de Aviación, hecha por Cintra en 2005 a favor del Grupo Posadas, que involucró 165.5 millones de dólares, es otro proceso que destaca entre las licitaciones avaladas por testigos sociales. Asimismo, las adquisiciones de medicamentos e insumos para la salud en el IMSS.

Entre 2004 y 2006, éstas han generado un negocio por más de 14 mil 479 millones 701 mil pesos a tres intermediarias: Fármacos Especializados, que encabeza José Antonio Pérez Pérez; Selecciones Médicas, propiedad de este mismo empresario y de su padre, Francisco Pérez Fayad; y Laboratorio Pisa, de Carlos Álvarez Bermejillo (revista Fortuna. Negocios y finanzas, 15 de agosto de 2008). El proceso de triangulación ya fue observado como irregular por la Auditoría Superior de la Federación (ASF).

Otras licitaciones señaladas como poco transparentes son las 00005003-012-07 y 00005003-013-07, convocadas por la SRE para la adquisición de las películas de laminado de pasaportes y la contratación de diversos servicios integrales informáticos. Ambos procesos fueron avalados por Transparencia Mexicana.

El primer caso derivó en tres expedientes de inconformidad –507/2007, 509/2007 y 595/2007– interpuestos ante la SFP por los licitantes Técnica Comercial Vilsa, SA de CV; De la Rue México, SA de CV, y OVD Kinegram, AG. El segundo, en la inconformidad 543/2007, de Técnica Comercial Vilsa. Los cuatro expedientes se encuentran “en análisis”, dice la respuesta a la solicitud de información 0002700192307, hecha por un ciudadano.

En estos procesos, los testigos contratados no denunciaron irregularidades. Más aún, el investigador López Olvera dice que hasta ahora no se conoce una sola denuncia penal promovida por los representantes ciudadanos, aun cuando denunciar es una de sus obligaciones: “Los testigos sociales son personas que fueron preseleccionadas y tienen antecedentes de ser personas rectas, éticas y con un amplio criterio, que no se prestarían a actos de corrupción. Estaríamos peor si los testigos sociales se prestan a actos de corrupción”.

—¿Es momento de prender los focos rojos?

—Sí. O tal vez de poner testigos sociales a los testigos sociales –ironiza López Olvera.

John Ackerman, doctor en derecho e investigador del IIJ, advierte que el problema con los testigos sociales no es la idea en sí, sino la ejecución, pues la entidad pública fiscalizada es la que los contrata. Al no haber un financiamiento externo o independiente, “es evidente que hay un conflicto de intereses”.

Además de las relaciones contractuales, de los 23 testigos sociales autorizados por la Secretaría de la Función Pública, cinco han colaborado directa o indirectamente con esa dependencia, consta en la respuesta a la solicitud de información 0002700192307.

El experto en temas de transparencia, John Ackerman, explica que “si (el testigo social) quiere asegurar la chamba en el futuro, pues hay un entendido de no hacer ruido. Lo que se necesita son testigos sociales activos, participativos, capacitados y conocedores de la materia, y para ello se requiere una fuente de financiamiento externo: el Congreso de la Unión podría crear algún cuerpo de testigos sociales, eso está perfectamente regulado en su mandato; o la Comisión de Vigilancia podría crear un fondo para financiarlos, pues finalmente eso también es fiscalizar el gasto público y no se contrapone a lo que hace la Auditoría Superior, que revisa tiempo después de que se ejerció el gasto”.

Sin políticas eficaces

Para la subsecretaria de Atención Ciudadana y Normatividad de la SFP, Elizabeth Yáñez Robles, la figura del testigo social es uno de los instrumentos de prevención de la corrupción que aplica este gobierno. “Se incluye al ciudadano en la supervisión de las contrataciones públicas relevantes, con el fin de eliminar manejos discrecionales y la consiguiente corrupción”, declaró el 28 de mayo pasado, en el seminario El Combate a la Corrupción en México: Aspectos Legales, Mejores Prácticas y Cooperación Internacional.

De acuerdo con los resultados del Barómetro de las Américas, presentados a fines de septiembre de 2007, México es el segundo lugar en victimización por corrupción –sólo por debajo de Haití– y el tercero en sobornos solicitados por servidores públicos.

Las contrataciones de servicios y obra pública, así como los fideicomisos que reciben dinero del erario, representan el punto más vulnerable respecto de este flagelo, considera la doctora en ciencia política Irma Sandoval Ballesteros, directora del Laboratorio de Documentación y Análisis de la Corrupción y la Transparencia de la UNAM. “Se trata de la corrupción estructural que se da en los contratos millonarios, con estas relaciones inadecuadas entre mercado y gobierno”.

La investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM observa que los testigos sociales sólo son una medida superficial: “Es más difícil combatir la corrupción si la planteamos como estructural –sistémica, que es la que realmente está frenando el desarrollo económico–, que si la vemos como un asunto moral de un pecado de calle y de dar una mordida. La corrupción no se va a combatir si no hay voluntad política para poner en marcha todos los avances de la transparencia y si no hay participación de la ciudadanía, pero no de una manera cosmética, como los testigos sociales, sino de manera crítica”.

Sandoval Ballesteros agrega que “si no partimos de una actitud de denuncia, de decir por dónde se están yendo los pesos y centavos de la corrupción, no vamos a poder combatirla. El combate a la corrupción no va a venir motu proprio de un gobierno comprometido con la transparencia: ya hemos visto cómo la Secretaría de la Función Pública se ha convertido en un trampolín político para cargos sucesivos en lugar de desarrollar estrategias, agendas de combate a la corrupción”.

El doctor John Ackerman explica que el problema con el sistema mexicano de rendición de cuentas es que corresponde a la SFP la observación en el momento en que ocurren las cosas, pero ésta depende del Ejecutivo; mientras que la ASF, que sí es independiente, no tiene suficientes facultades y “siempre llega tarde, es una revisión posterior”.

Ackerman asegura que, “en el caso de los testigos sociales, el problema es mucho mayor, porque no es una instancia de observación y fiscalización simultánea, externa y con capacidad de sanción. Entonces, o hay que hacer autónoma a la Función Pública o hay que ampliar las facultades de revisión del auditor superior o crear otra instancia para hacer esto con los testigos sociales. Nadie está vigilando lo que ocurre al momento de la ejecución del gasto, desde un punto de vista externo”.

Propuestas a favor de la transparencia

La doctora Sandoval Ballesteros dice que en el Laboratorio de Documentación y Análisis de la Corrupción y la Transparencia de la UNAM se han detectado medidas más eficaces para combatir a la corrupción, “desde arriba y desde adentro”.

Propone recurrir a “los llamados alertadores, que en la literatura estadunidense se conocen como los denunciantes internos: las personas que están realmente dispuestas a combatir la corrupción, pero que necesitan garantías laborales y para sus derechos cívicos más básicos”.

Agrega que éstos han dado buenos resultados en otros países, “porque son quienes saben por dónde está la corrupción en sus centros de trabajo y que necesitan garantías para que las denuncias que están dispuestos a hacer tengan un buen término”.

La investigadora explica que en el Laboratorio ya trabajan en una propuesta de ley de auspicio y estímulo a informantes internos que quieran combatir este “gran mal social” que es la corrupción. “Ellos tendrían mucha más información útil que los testigos sociales, aunque no se contraponen”.

El negocio de los buquetanques

En junio pasado concluyó el arrendamiento de cuatro buquetanques en Pemex Refinación, por 4.2 mil millones de pesos. Empresarios excluidos señalaron supuestas anomalías en beneficio de los ganadores: la trasnacional F. Tapias, cuyos directivos de origen español fueron invitados a participar en el sector naviero mexicano por el actual secretario de Gobernación, Juan Camilo Mouriño; y Blue Marine, propiedad de Antonio Juan Marcos Issa, quien fuera jefe de asesores de los exdirectores de Petróleos Mexicanos (Pemex), Rogelio Montemayor Seguy y Raúl Muñoz Leos (Contralínea 97 y 103).

La vigilancia “ciudadana” recayó en David Shields Campbell, exrepresentante de la Fundación Heberto Castillo, y en el ingeniero Édgar Fernández Gómez, quienes cobraron a Pemex Refinación 320 mil pesos por honorarios.

Antes de concluir el proceso, la Fundación se retiró y solicitó a la Secretaría de la Función Pública su baja definitiva como testigo social, tras advertir “diferencias de criterio” con su representante. A título individual, Shields Campbell avaló la licitación.

Intermediación de Repsol en CFE

David Shields Campbell, entonces representante de la Fundación Heberto Castillo, también estuvo de acuerdo con la intermediación de Repsol en la compra de gas licuado que hará la CFE a Perú, vigente de 2011 a 2026.

Al respecto, el 1 de abril pasado Andrés Manuel López Obrador acusó que México pagará 21 mil millones de dólares, pues el precio fijado por la trasnacional se basa en el índice Henry Hub, “el más caro del mundo”.

Además de Shields Campbell, Gonzalo Martínez Corbalá fungió como testigo social de la licitación pública internacional 18164067-009-006, concluida el 4 de septiembre de 2007. Se desconoce cuánto les pagó la CFE por sus servicios: los contratos no están registrados en el Portal de Obligaciones de Transparencia de la Administración Pública Federal.

La venta de Mexicana

Se desconoce cuánto le costó a Cintra la testificación de Transparencia Mexicana a favor de la venta de Mexicana de Aviación, por 165.5 millones de dólares.

Tras la adjudicación, el entonces diputado Jesús González Schmal aseguró que el gobierno benefició al Grupo Posadas, pues sólo el precio ofrecido (165.5 millones de dólares) era 10 por ciento menor a los 180 millones que la empresa tenía en caja; además, que el valor del edificio ascendía a 75 millones de dólares.

El entonces legislador señaló que en el proceso hubo uso de información privilegiada por uno de los socios minoritarios y que se ocultaron datos a analistas financieros (La Jornada, 1 de diciembre de 2005).

Revista Contralínea / México
Fecha de publicación: 01 de Noviembre de 2008 | Año 7 | No. 113

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